從中國海南的颱風「摩羯」，到美國北卡羅來納州的颶風「海倫妮」，再到西班牙的洪災，氣候變化導致的極端天氣正在肆虐全球南北。氣候危機升級，按照聯合國估算，到2030年，發展中國家應對氣候變化的資金缺口接近6兆美元。
在巴庫舉行的氣候大會上，新氣候融資集體量化目標（New Collective Quantified Goal on Climate Finance，簡稱NCQG）能否取得進展，成爲全球關注的焦點，也是衡量本屆大會成功與否的重要標尺。NCQG目標的起跑線是1000億美元。圍繞NCQG目標的核心問題包括：如何在此基礎上撬動更多的氣候資金，最終應當設定多少的融資目標，發展中國家應對氣候變化的優先事項和需求是什麼，融資機制如何設計等等。
以瑞士和加拿大爲代表的發達國家提議擴大出資國的範圍，動員更多的國家貢獻到氣候資金中來。包括中國、阿拉伯聯合大公國、南韓在內的新興經濟體雖然不屬於1000億美元出資國，但被國際社會認爲有實力和責任在氣候資金上作出更大貢獻。
尤其是中國，國際社會寄予了更大期望。近日，多家智庫的研究顯示，中國自「一帶一路」倡議實施以來，已經爲全球貢獻了超過300億美元的氣候資金。世界自然資源研究所（World Resources Institute，簡稱WRI）的數據顯示，中國已經成爲繼日本、德國、美國、法國之後的第五大氣候資金提供國。
在世界領導人氣候行動峯會上，中國國務院副總理丁薛祥提及「2016年以來，中國提供並動員項目資金超過1770億元人民幣（約245億美元），有力地支援了其它發展中國家應對氣候變化」 ，他也呼籲發達國家加大對發展中國家的資金支援和技術轉讓。不過，這個數字在第二天的中國官方媒體報導中都沒有出現。外界猜測，中國是不是擔心副總理的發言被斷章取義，從而誤解中國對於NCQG的立場有轉變。
中國在NCQG談判中的立場到底是什麼？中國在全球氣候資金髮揮著怎樣的角色？爲了避免關於出資國範圍的討論成爲中美緊張關係下的零和博弈，NCQG的方案設計應當有哪些考量？本文試圖釐清上述問題。
中國對全球氣候資金的貢獻
據經合組織統計，2013到2021年的連續九年間，發展中國家每年獲得的實際資金與目標一直存在差距。直到2022年，發達國家爲發展中國家提供和籌集的氣候資金總額達1159億美元，這才首次超過了每年1000億美元的目標。
中國正逐漸成爲發展中國家氣候融資的重要資金來源。近日，位於倫敦和華盛頓的智庫全球發展中心（Center for Global Development, 簡稱CGD）研究發現，自2013年「一帶一路」倡議實施以來，中國每年透過雙邊、多邊和區域融資機制，爲發展中國家貢獻的氣候資金大約在38億美元。截止到2021年，中國總共貢獻了343億美元的氣候資金。
中國的氣候資金主要流向了亞洲和非洲的發展中國家。CGD的研究顯示，約一半的氣候資金主要投到了能源領域，其次是交通、供水和衛生領域。其中，能源領域方面，光伏項目佔比39%，其次是水電和風電，分別佔比25%和16%。交通領域則主要以城市輕軌和地鐵爲主。礦業方面的投資僅佔4%。農林漁業僅佔1%。
WRI的報告顯示，中國的氣候融資主要透過四大管道：雙邊公共資金、多邊公共資金、出口信貸和動員的私人資金。
值得一提的是，中國的海外氣候投資主要以貸款的形式。據CGD估算，如果按照贈款來算，中國的貢獻只有3%，遠低於達國家39%的水準。
CGD歐洲發展政策和領導力項目研究員貝塔喬（Beata Cichocka）說：「至關重要的是，氣候融資不僅應只看贈款份額，還應從贈款等值的角度來看待，優惠貸款也包含在內。儘管中國自2013年以來已提供了約270億美元的雙邊和區域氣候相關融資，但其中只有60億美元可被視爲『贈款等值』支援（即無需償還或與市場利率相比具有很大優惠的資金）。」
NCQG之外的對話平臺？
COP29談判中，中國與七十七國集團（G77）一起，呼籲發達國家爲NCQG目標增加資金支援。先前，中國透過《基礎四國氣候變化部長級聯合聲明》承諾會全力支援NCQG目標，同時也表達了對發達國家建議擴大出資者範圍、淡化自身出資義務的「嚴重關切」。
一位不具名的中國專家告訴對話地球，中國將堅持NCQG現有的原則，但也不排除可以從其它方面突破。「更靈活的方式是在NCQG的框架之外另闢一個對話平臺，透過形成有共識性的聲明來推動NCQG向前走。」他說。中國在NCQG談判中的立場似乎與COP27時損失和損害基金上的立場類似，即中國沒有「義務性責任」爲NCQG目標作出資金貢獻，但中國一直以來透過「南南合作」機制幫助其他發展中國家減緩和適應氣候變化。這也意味著，中國的貢獻不僅僅是資金，也可以是其他方式。
在本次氣候大會上，生態環境環境部副部長趙英民在中國角邊會上說：「中國與42個發展中國家簽署了53份氣候變化南南合作諒解備忘錄，累計爲120多個國家提供了一萬多人次培訓。」
貝塔喬認爲，國際社會應當認可中國透過南南合作在氣候方面作出的資金和非資金貢獻。她表示，爲了避免關於出資國範圍的討論成爲中美緊張關係下的零和遊戲，不應當只聚焦中國，中國之外的許多其他新興經濟體，也在氣候問題上發揮著越來越大的作用，承擔著越來越多的責任。「中國擁有既是國際氣候資金的接收國又是提供國，這樣的雙重經驗可以讓中國從一個獨特的角度爲NCQG的討論作出貢獻。」她說。
資金目標：考慮通貨膨脹了嗎？
筆者撰稿時，NCQG的資金目標還在談判中。發展中國家主張發達國家提供並動員1.3兆美元的氣候資金。發達國家則主張在案文中繼續採用「每年不低於1000億美元」的說法。
清華大學能源環境經濟研究所副所長滕飛教授表示，如果還是以1000億美元作爲起跑線，發達國家提出的目標不是進步而是倒退了。他指出，1000億美元的氣候融資集體目標起源於2009年哥本哈根氣候大會（COP15），時隔15年，考慮到通貨膨脹的因素，2024年的1000億美元只相當於2009年的700億美元。
「爲什麼大家對這個數字不敏感，因爲中國的可再生能源技術極大地降低了全球可再生能源的使用成本，成了氣候資金的『倍增器』，所以在低碳投資領域感覺不到通貨膨脹。」滕飛說：「按過去15年美元的通膨率外推，2030年發達國家需向發展中國家提供的氣候資金應達到1700億，2035年達到2000億，這是保證發達國家資金承諾不退步的最低標準。」
此外，NCQG的方案設計也有待改革。劉爽認爲，一個好的方案應該是多層次的，針對發展中國家的不同國情，不會是僅僅優惠貸款，或者商業貸款。
「應對氣候變化需要的資金是如此的龐大，優惠貸款可能在某個領域是有效的，但在已經有比較好的商業模式的領域，比如能源可能需要更多的商業貸款，而來自政府的公共資金可以撬動這些商業貸款。」劉爽說:「要根據發展中國的需要和不同領域的特點，來設計多層次的資金支援機制，這可以是NCGG的討論，也可以是超越了NCQG的討論。」
全球難題：資金彙報和監管
NCQG不止是一個量化目標，還包括圍繞氣候資金的彙報、執行和監管。中國目前尚沒有關於氣候資金的追蹤和披露機制。
「有很多現實的障礙，並非中國不願意去彙報。」世界資源研究所中國金融項目主任劉爽說：「因爲要統計來自不同管道的資金，中國既沒有一個現成的協調和彙報機制，也沒有某個政府部門有這樣的授權。」
實際上，NCQG的彙報、執行與監管對於全球來說都是一大難題。即便在聯合國內部，涉及氣候和環境的資金就種類繁多。比較知名的有全球環境基金（Global Environment Facility,簡稱 GEF）、氣候投資基金（Climate Investment Funds，簡稱CIF）、綠色氣候基金（Green Climate Fund, 簡稱GCF）等，這些基金的領域既有重合，各自又有不同的融資重點和機制。
「過去幾年爭議比較大的是在聯合國系統裏，有了不同種類的氣候基金和出資機構，這些出資機構之間沒有一個協調機制，大家分別在做各自的事情，導致資源沒有被最有效地利用起來。」劉爽說。
發達國家由於較早參與到氣候資金的收集與彙報，相對有經驗。以美國爲例，氣候資金的彙報工作是由隸屬國家安全委員會的氣候變化事務特使團隊來與所有涉及出資的部門協調，主要出資部門包括美國國際開發署（ United States Agency for International Development, 簡稱USAID）、美國進出口銀行（ Export -Import Bank of the United States, 簡稱EXIM）等。除了協調機制以外，數據調取整理和統計所涉及的人工投入也非常龐大。
「可以借鑑巴黎協定下的兩年期透明度報告機制（biennial transparency reports，簡稱BTR），由生態環境部領頭來做一個跨政府和金融部門的彙報機制。這其實對我們自己來說，無論是對外援助還是氣候資金管理都有益處。」劉爽說。
中國如何彌補國內缺口？
近幾年極端天氣頻發，中國自身應對氣候變化亦面臨巨大資金缺口。中國氣候變化第四次國家資訊通報顯示，按照2021年更新的國家自主貢獻（Nationally Determined Contributions, 簡稱NDC目標），2021到2030年減緩行動的總資金需求規模將達約19.8兆元；2021到2060年減緩行動的總資金需求規模將達約260兆元，其中，資金需求最大的是電力、交通運輸和建築部門。
關於中國適應氣候變化資金需求的研究較少，針對更新的NDC目標所需適應資金暫無數據。
「一個趨勢是發達國家對中國的資金援助正逐漸減少。比如過去幾十年來爲中國提供贈款或優惠貸款的日本、德國等發達國家都逐步停止或減少了資金援助。多邊開發銀行爲中國提供的資金支援也會是一個下降的趨勢。」 北京大學國家發展研究院宏觀與綠色金融實驗室研究專員邵丹青告訴對話地球，中國的公共資金相對於應對氣候變化的資金需求來說遠遠不夠，需要利用混合融資機制，用公共資金來撬動更多民營部門的資金去彌補缺口和支援公正轉型。
「我們把它叫做優惠資金或者是催化資金，就是希望這些資金可以承擔更多的風險，或者是接受更低的收益，從而去撬動民營部門的資金，讓無論是減緩還是適應的氣候項目，它的風險調整後收益能夠滿足商業資本的需求。」
滕飛教授表示如果氣候項目的收益率能夠達到8%，那麼民營部門的資金也將趨之若鶩。
邵丹青認爲，中國現有的綠色金融標準和綠色產業指導目錄，主要納入的是已經「綠色」的活動，對於高排放活動進行減排、以及提升氣候韌性的「轉型」活動覆蓋不足。因此，需要制定一個聚焦減緩與適應氣候變化目標的轉型活動目錄，以及界定「轉型企業」的明確標準。
目前，人民銀行正領頭制定一個國家層面的轉型金融標準，既包括項目層面，也包括主體層面，未來可以幫助金融機構更好地識別應當獲得轉型融資支援的項目或者是企業。該標準也包括了煤電行業的低碳轉型活動。
邵丹青表示，一方面中國可以透過綠色『一帶一路』等多邊倡議與南南合作支援其他發展中國家應對氣候變化；另一方面，需要探索透過混合融資等機制撬動國內更多的民營部門資金支援自身的氣候目標。
「作爲最大的發展中國家，中國實現碳中和目標本身就是對全球氣候進程的一個很大貢獻。」她說。
作者簡介：林孜，對話地球中國項目總監。她於2019年加入對話地球，曾經擔任北京辦公室運營總監。她長期從事氣候變化和環境政策相關工作，參與並主導了多個氣候變化、能源、農業、海洋等領域的傳播項目。她擁有倫敦大學學院環境與可持續發展碩士學位。
注：此文原載環境網站「對話地球」。FT中文網經「對話地球」授權轉載此文。對話地球是一家關注氣候變化與環境的非盈利機構。