如果說族羣和宗教是美國當代社會契約的兩大裂縫，那麼這兩條裂縫因爲社群媒體的興起而嚴重加深並擴大了。社群媒體的興起和自上世紀代以來傳統主串流媒體的公信力不斷衰落互成因果，意想不到地製造了多個相互割裂的「資訊繭房」或「平行世界」，爲陰謀論和種族仇恨的傳播以及政治極化提供了便利管道。（注1）
然而，美國並非歷來如此。在傳統媒體佔據主流的「美好舊時光」，美國曾對當時的新興媒體——廣播電臺與電視——規定了兼容幷包的要求。1949年，聯邦通訊委員會（FCC）要求廣播許可的持有者履行「公平原則」（Fairness Doctrine）的兩點義務：討論有爭議的公共問題，並呈現不同觀點。爲了尊重言論和新聞自由，廣播公司對如何滿足「公平」要求有相當大的自由裁量，沒有必要對不同觀點給予同樣時間。但不到40年之後，里根總統任內的FCC又自己撤銷了這個原則。
鑑於傳統媒體的公共信任度越來越低，政治兩極分裂越來越嚴重，有人歸咎於公平原則的撤銷並呼籲FCC恢復這項原則。FCC爲什麼制定然後又撤銷公平原則？恢復這項原則是否可行？能否解決美國政治極化問題？之前我也認爲有必要恢復某個版本的公平原則，但仔細分析卻認爲這樣並不足以應對社群媒體帶來的時代挑戰。
一、公平原則之興起
事情還要回到1941年，FCC下達了一個和「五月花號」關係不大的「五月花號決定」，要求廣播電臺滿足其公共利益義務，對政治新聞保持中立，不得發表評論對任何特定候選人表示支援。1949年，委員會取消了「五月花號決定」，代之以「公平原則」，重申廣播電臺不得追求「私人利益」，而必須服務於社會一般利益。
公平原則的邏輯背景是廣播電視這些「電子媒體」在當時屬於稀缺資源，有限波段只能承載有限頻道。爲了避免相互干擾「打架」，這些有限資源由政府分配並特許給私人運營。既然是政府特許經營，政府當然也可以對獲得許可的經營者規定某些義務。雖然經營者壟斷了物理頻道，這並不等於他們就絕對壟斷了這些頻道的「輿論陣地」。如果新興媒體比傳統媒體更有效，而資源卻十分有限，很容易被左或右意識形態所壟斷，那麼政府可以爲了讓公衆接觸到不同觀點，要求這些頻道本身平衡報導，尤其對某些社會熱點問題呈現出不同的立場觀點，讓公衆在充分知情的情況下作出理性判斷。公平原則的實施不僅幫助造就一個理性知情的公共意見，而且也有助於彌合左右分歧、防止社會分裂。
在公平原則出臺的很長一段時間，聯邦最高法院是認可這個邏輯的。在1969年的「紅獅廣播案」中（注2），「基督十字軍」廣播節目攻擊記者庫克（Fred Cook）寫的《戈德華特：右翼中的極端》這本書。庫克起訴電臺，認爲公平規則要求電臺給他免費廣播時間作出回應，電臺則認爲公平規則限制了它的言論自由。最高法院以8:0判決公平原則合憲，維持了FCC對頻道有限的廣播電臺要求平衡報導的決定。儘管類似規則被用於一般出版物是違憲的，廣播電臺因爲當時公共頻道有限而情況特殊。
懷特大法官的判決意見指出，廣播電臺運營者一旦獲得許可，即構成對特定頻道的排他性壟斷，但這不是一項憲法性權利，政府完全有權要求許可持有者和其他共享頻道。「重要的是觀衆和聽衆的權利，而不是廣播者的權利。」公平原則的目的只是爲了透過平衡討論，營造一個「知情公衆」。否則，電臺所有者只會讓觀點一致的人發表意見，而不是教育公衆對有爭議的問題進行公平而非偏袒的討論來形成自己的獨立見解。法院一致認爲，公平原則對於民主至關重要。作爲公共資源的無線電波不應只是用來表達那些有能力付費者的觀點，而是要讓廣大公衆瞭解社會熱點問題的不同側面。
二、公平原則之失效
注意，公平原則的適用是有條件的，那就是新興媒體資源稀缺，且傳播效果優於傳統紙媒。同樣的邏輯對紙媒就不適用，因爲紙媒成本低廉，理論上誰都可以辦報並發表自己的觀點。你可以把觀點發表在左媒上，我也可以把觀點發表在右媒上。你的報紙不發表我的觀點沒關係，因爲有的是願意替我發表的報紙。這樣，在霍姆斯大法官所說的「觀念市場」（marketplace of ideas）上，你我的觀點都能被看到，自然也就不需要任何政府幹預。
在1974年的判例中（注3），最高法院同樣一致判決，公平原則不適用於報紙行業。和廣播不同，報紙不需要許可，且理論上可以有無限個競爭者。「政府強制的接觸權（right to access）不可避免削弱公共爭論的活力，並限制其多樣性。」這個邏輯被稱爲「外部多元化」，也就是傳統媒體行業存在充分競爭，數量龐大的媒體造就了觀念多元化的格局。任何單個媒體本身有偏向沒有關係，公衆只要願意總是能接觸到表達對立價值或資訊的其它媒體。
只有在廣播電視這種競爭不充分的媒體行業，「外部多元化」不夠用了，所以才需要「內部多元化」，也就是公平原則的要求——媒體本身必須平衡報導，以反映多元價值觀。如果時過境遷，廣播電視也變成充分競爭行業，那麼就不應該再適用公平原則，因爲它畢竟限制了媒體本身的自由表達；這種限制對沒有外部多元化的媒體行業是必要的，但對於具備外部多元化的領域則是不必要的。果然十年之後，最高法院對廣播領域內公平規則的合憲性也開始意見分裂。在1984年的判例中，布倫南等大法官以5:4維持了規則的合憲性。（注4）但越來越多的人開始認爲，隨著技術發展，廣播資源不再稀缺，公平規則越來越沒有必要；只要你想聽，什麼觀點都能聽到。
另外還需要考慮的是，任何政府幹預確實都有濫用權力的風險。美國政府尤其是民主黨經常利用公平原則作爲政治槓桿，主要是對付攻擊民主黨的大量農村小電臺。民主黨智囊認爲，實施公平原則將迫使它們爲反對觀點提供免費時間，讓其感受不快或成本高昂，說不定就自生自滅了。上世紀60年代，肯尼迪和強森當局即利用公平原則打擊運營電臺的政敵。事實上，共和黨也用過這一招。尼克松任下，政府經常以取消許可爲籌碼，威脅對其不友好的電臺。（注5）
和民主黨相比，共和黨更傾向於認爲公平原則侵犯言論自由。他們認爲，支援公平原則的三大理由——媒體稀缺性、大企業審查左翼言論和公共利益——都是人爲製造的神話。保守派主持的傳統基金會發布過一篇名爲「爲什麼公平原則一點不公平」的文章，簡要闡述了三點理由。（注6）首先，公平原則在1949年制定的時候或許是合理的，但40年過去，情況已發生很大變化。1949年，美國只有2881個電臺和98家電視臺；1989年，電臺數量已超過1萬家，電視臺近1400家。在電臺、有線電視和網路新聞氾濫的今天，要埋沒某種觀點已無可能。其次，面對這麼多的無線廣播，FCC不可能實質性監督每一家發表的言論，因而決定何爲「公平」必然是相當任意的選擇性執法。最後，任意執法只會削弱自由辯論的活力。「公平」要求會讓廣播者縮手縮腳、有所保留，因爲否則他們就要被迫爲反對意見提供反駁的機會，而他們的聽衆不願意聽到不同意見。這樣就會造成他們自我審查，扼殺不同意見的充分表達。
三、公平原則之撤銷及其後果
進入里根時代，幫助里根競選成功的富勒（Mark Fowler）擔任FCC主席，情況終於發生逆轉。他認爲公平原則不僅違背了第一修正案的言論自由，而且也侵犯了美國社會的公共利益。1987年，FCC以4:0（其中包括兩名民主黨委員）撤銷了公平原則，從而將紙媒一直享受的第一修正案權利擴展到廣播電視。由於市場上已經有衆多電子媒體，繼續實施公平原則將限制廣播者的新聞自由和編輯權，反而抑制有爭議問題的充分討論。
然而，國會並不同意這一判斷，指責FCC這一決定犯了「方向性錯誤、帶有誤導性且不合邏輯」，因爲1959年對《通訊法》第315條的修正似乎已經將公平原則變成立法。1987年6月，國會試圖透過立法優佔FCC決定，但該立法被裏根總統否決。1991年，國會再次試圖爲公平原則制定立法，但布希總統再次威脅否決。雖然富勒強調撤銷公平原則是基於原則而非黨派傾向，作出這一決定的政治背景仍然不可忽視：當時全國ABC、CBC、NBC三大臺都一致批評里根。其實，保護里根的唯一方式或許就是實施公平原則，讓各大廣播電臺平衡報導不同觀點。
不知是偶然還是必然，公平原則的撤銷造就了美國右翼脫口秀如雨後春筍般的興起。就在撤銷公平原則的次年，ABC電臺的執行經理和原先不知名的林堡（Rush Limbaugh）簽訂合同，讓「林堡脫口秀」成爲家喻戶曉的保守主義宣傳陣地，陰謀論、歧視言論和仇恨言論從此開始充斥各地電臺。之前，比林堡剋制得多的言論都會被認爲違反公平原則，現在則可肆無忌憚大行其道。
2000年之前，公平原則的兩條子規則——個人攻擊和政治評論原則——仍然適用。「個人攻擊規則」要求一旦廣播攻擊某個人或小羣體，必須及時通知這些人併爲其提供回應機會。「政治評論規則」則要求，如果廣播評論支援或反對某個公共職位的候選人，就必須通知其不支援的候選人並提供適當的回應機會。既然公平原則已經廢止，特區上訴法院要求FCC爲這兩條附屬規則的存續提供理由。由於FCC未及時提供理由，這兩條規則於2000年自動失效。2011年8月，FCC投票從《聯邦法規公報》刪除了實施公平原則的規定。
公平規則失效後，參衆兩院的民主黨議員曾多次試圖透過立法復興公平原則。最近的一次是2019年衆議院提出《恢復公平原則法》，理由還是和過去如出一轍，也就是允許更爲全面充分的公共討論，進而改變政治生態，而不是總是讓聲音最大或錢包最厚的一方獲勝，因爲有很多大金主在資助這些脫口秀。但迄今爲止，這些立法努力均未成功，立法動力也似乎不大。即便透過立法，如果還是共和黨總統在臺上，也會一票否決。
事實上，反對公平原則似乎已成兩黨共識，即便歐巴馬也不支援恢復這一原則。公衆意見則偏向於對廣播電視繼續實施公平原則。2008年8月對1000名選民進行的電話調查中，47%的被調查者支援政府要求廣播公司對自由派和保守派評論給予同樣時間，39%反對。另一方面，只有31%支援要求網站和部落格爲反對意見提供政治評論，57%反對。（注7）因此，對於網路這一當代新興媒體，多數美國公衆反對適用公平原則。
四、公平消失之後的困惑
該原則也無法適用。面對每天海量的部落格、朋友圈和羣聊天，政府機構如何實施公平原則呢？要求羣主不僅邀請左派、而且邀請右派？羣裏發一條右派言論，也要求「配套」一條右派言論？某些嚴肅的時政羣當然可以自己實踐公平原則，但要求政府強制實施顯然是荒誕和無法實現的。適用公平原則的前提條件也完全不存在。社群媒體時代，資訊不是不夠多元，而是過於多元，以至於網民們不知什麼可信、什麼不可信。今天確確實實達到了想聽什麼就聽什麼的境界，政府不需要管也無法管。
但弔詭的是，在資訊高度多元化的今天，懷特大法官所闡述的公平規則的目的並沒有實現，那就是透過平衡討論，造就一個「知情公衆」。相反，社會媒體時代卻完美做實了他的擔憂：如果只有觀點一致的人發表意見，公衆對有爭議的問題就很難進行公平而非偏袒的討論來形成自己的獨立見解。在這個年代，你確實可以想聽什麼就聽什麼，問題是你不會去傾聽那些讓你不舒服的觀點或正視「不方便」的事實；相反，你會「選擇性失明」，避免和不同意見的人接觸。衆所周知，高度個性化的社群媒體產生了一個個的「資訊繭房」，三觀一致的羣友在裏面「抱團取暖」。不僅價值觀相近的「朋友」扎堆在同一個圈或羣裏，而且爲了繼續呆在自我「正確」的繭房裏，甚至不在乎事實真相，從而讓三觀不同的人生活在一個個沒有交集、沒有對話乃至相互鄙視的「平行世界」。這種社會樣態不但不可能形成共識，而且生活在「平行世界」的人們會越走越遠、越來越極端、越來越分裂。
研究社群媒體樣態的學者總結出一個「道德基礎理論」，用以解釋社群媒體對社會共識的割裂。（注8）簡言之，「道德基礎理論」認爲志同道合、三觀相近的人扎堆在羣裏，容易產生相互鼓勵、相互激化的正反饋效應，結果在沒有反方制衡的情況下變得越來越激進。譬如相信大選舞弊陰謀論的人羣集在facebook和「瞎扯」（Gab）等社群平台的「停止偷票」#StoptheSteal羣下，越說越離譜、越說越激動、越說越像那麼回事。這類「烏合之衆」現象本身並不新鮮，但社群媒體卻使之極大便利化。羣是一個羣主行使自由裁量邀請或篩選羣友的半公開空間，一般會限於邀請三觀相近的人進羣，以避免不同意見爭論引起的不快。羣裏提供的資訊和觀點都大同小異，羣友的相互肯定進一步提升了個人的道德自信，堅定了自己道德正確、真理在握的信心。羣裏對不同信仰或觀點的攻擊即便是基於錯誤資訊，也不會得到及時糾正。相反，一致攻擊會進一步加深自己對其它族羣、信仰或觀點的惡感。事實上，羣裏的族羣和宗教仇恨言論不僅會加深社會偏見，有時甚至會產生物理暴力。調查發現，線上的仇恨言論未必直接導致個案，卻會影響線下犯罪的頻率。（注9）
社群媒體造成的社會分裂會直接影響政治生態乃至選舉結果。在政黨極化的大環境下，美國民主、共和兩黨都會動員各自的基本盤而非中間選民，但共和黨在這方面優勢明顯。近年來，美國社群媒體明顯趨向右傾保守，對川普的支援遠高於對民主黨的支援。這部分歸功於2021年「一•六事件」之後，川普及其支持者因發表煽動暴亂的言論而被推特等社群平台封號，於是轉而發展自己的社群媒體，譬如川普自己的Truth Social。（注10）相比之下，自由派則沒有專屬自己的社群媒體。這一短板在馬斯克收購推特並改名X之後尤其明顯，馬斯克的個人助選對川普勝選也功不可沒。右翼會激發族羣保守主義資源，而他們的投票率本來就更高——如前文「族羣態度及其政治影響」所述，族羣態度偏保守的共和黨更傾向於出來投票。民主黨也會這麼做，但顯然力不從心。（注11）譬如在Facebook上，川普在選舉日發佈的一條最受歡迎的貼文呼籲選民堅持排隊並投票。該帖獲得了近16萬次點贊，並被分享超過1.5萬次。相比之下，哈里斯最受歡迎的Facebook貼文僅獲得1.8萬次點贊，並被分享了1500次。（注12）
在某種意義上，社群媒體徹底拋棄了公平原則，實現了廣播電視在公平原則約束下實現不了的效果，那就是右翼言論氾濫。林堡就是川普的先聲，那個年代的地方小電臺已升格爲各種播客、抖音、粉絲羣。和小電臺時代一樣，社群媒體上的左右力量是不成比例的。右翼的聲音明顯佔據主導，其中不乏陰謀論和攻擊性言論，並有大量擁躉。我不知道這是因爲許多美國人對目前生活不滿意而一時產生的憤激情緒，還是因爲內在的「人性惡」——種族歧視、宗教仇恨或排外言論或許天然更具有戰鬥力和吸引力，尤其對於受教育程度較低的人羣。文明和包容的言論則似乎顯得有氣無力、不夠自信，因而吸引不了太多聽衆。如果主導原因是人性的內在缺陷，自由放任的社群媒體所帶來的很可能不是思想解放，而是難以打破的資訊繭房和不可彌合的社會分裂。
在不可能透過政府實施公平原則的言論生態下，如何實現平衡、寬容和多元性？如何打破「資訊繭房」，讓不同意見理性交集並對話？如何讓選民接觸不同資訊之後，形成負責任的價值觀和是非判斷？這是社群媒體帶給人類的時代挑戰，也是對人的理性判斷能力以及民主可行性的考驗。
註釋：
注1：Mattia Retta and John Benjamins, A pragmatic and discourse analysis of hate words on social media, Internet Pragmatics, 6 (2), 197-218 (2023). https://doi.org/10.1075/ip.00096.ret.
注2：United States Supreme Court, in Red Lion Broadcasting Co. v. FCC, 395 U.S. 367 (1969).
注3：Miami Herald Publishing Co. v. Tornillo, 418 U.S. 241 (1974).
注4：FCC v. League of Women Voters of California, 468 U.S. 364 (1984).
注5：Thomas W. Hazlett, The Fairness Doctrine and the First Amendment, The Public Interest, Summer 1989, p. 105.
注6：Adam Thierer, Why the Fairness Doctrine Is Anything But Fair, 29 October 1993, https://www.heritage.org/government-regulation/report/why-the-fairness-doctrine-anything-fair.
注7：Victor Pickard, America』s Battle for Media Democracy: The Triumph of Corporate Libertarianism and the Future of Media Reform, Cambridge University Press (2014); Thomas E. Patterson, We the People: An Introduction to American Government (10th ed.), McGraw-Hill (2013): 336.
注8：Hate speech on social media is fueled by users』 shared moral concerns, USC study shows, December 16, 2021, https://today.usc.edu/hate-speech-on-social-media-is-fueled-by-users-shared-moral-concerns-usc-study-shows/.
注9：Matthew L Williams, Pete Burnap, Amir Javed, Han Liu, Sefa Ozalp, Hate in the Machine: Anti-Black and Anti-Muslim Social Media Posts as Predictors of Offline Racially and Religiously Aggravated Crime, The British Journal of Criminology, 60 (1), 93-117 (2020), https://doi.org/10.1093/bjc/azz049.
注10：同上。
注11：Carlos Algara and Isaac Hale, Race, Partisanship, and Democratic Politics: The Role of Racial Attitudes in Motivating White Americans』 Electoral Participation, Journal of Race, Ethnicity and Politics 8(3): 301-323 (2023), doi:10.1017/rep.2023.16.
注12：Sheera Frenkel, Liberals Are Left Out in the Cold as Social Media Veers Right, November 17, 2024, https://www.nytimes.com/2024/11/17/technology/election-right-wing-social-media.html.
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