「紅旗開向日，白馬驟迎風。」2025年，中國經濟進入「加速度」階段，國家「有形之手」與市場「無形之手」相互作用，共同推動經濟向高質量、可持續方向邁進。
這一切的核心在於「知行合一」。首先，政策配合夯實發展基礎。財政與貨幣政策齊頭並進，在挑戰中開闢新機遇，以實現高質量發展。其次，前瞻引導提振預期信心。經濟結構調整的關鍵期，預期管理至關重要，保持市場信心至爲關鍵。透過政策透明和執行高效，經濟將穩中求進、結構優化，消費和投資信心的恢復將爲2025年經濟成長提供強勁支撐。最後，央地合作協同發力推動高質量發展的重要一步。提高中央財政支出比重、降低地方債務風險，有望提升財政政策的效率與可持續性。
展望未來，在全球經濟複雜的「熱啓動」背景下，政策與實踐的緊密結合，將助力中國經濟實現新突破，展現強勁發展活力與無限潛力。
從蓄勢到提速，2025年中國經濟將進入「加速度」階段。
這一階段的特徵可類比物理學中的加速度原理——最初增速相對緩慢，表現爲暫時的成長未達預期，但隨著加速度效應的逐步顯現，爲未來的高質量發展積蓄了充足動能。這種厚積薄發的過程，是經濟發展週期中的關鍵特徵，表明短期波動不會動搖長期向好的趨勢。在這個「加速度」階段，中國經濟展現出漸進而穩健的變化路徑。初期的成長緩慢並非活力不足，而是在為後續高速發展夯實基礎。無論是產業升級、技術創新，還是消費結構的優化與擴展，這些調整與改善均需時間的沉澱，才能迎來質變的拐點。
宏觀政策透過財政與貨幣工具不斷注入市場活力，這種「有形之手」的幫助，正是爲了更好地激發市場自發力量的作用。政策的精準性和有效性，決定了經濟成長的可持續性與健康性。加速度階段不僅是數據變化，更標誌着社會與經濟的全面轉型。國家與市場的力量在這一過程中有機結合，政府「有形之手」與市場「無形之手」相互配合，實現調控與自我調節的平衡。支援高科技產業、引導綠色經濟轉型、優化營商環境等政策「組合包」不僅給市場提供了發展空間，也增強了自我調節的動力。這種雙向推動力使得經濟在穩固基礎上逐步進入「加速度」的軌道。
中國經濟的模式正在從速度爲先的「量」向質量優先的「質」轉變。市場主體的活力被最大程度地激發，企業創新力顯著提升，消費者需求愈加多元且追求品質，社會呈現出蓬勃發展的新氣象。而加速度階段的核心在於「知行合一」，即理論與實踐的統一、政策與執行的同步。這種「知行合一」的模式，將是中國經濟實現高質量發展的重要驅動力。
圖1：2025年中國經濟蓄勢提速
資料來源：工銀國際繪製
圖2：中國GDP增速季度環比以及2025年GDP增速預測（%）
資料來源：IMF、iFinD以及工銀國際計算
從財政到貨幣，穩成長政策規模與節奏的搭配。
面對當前國內外經濟壓力，中國在2024年推出了一攬子增量政策，以應對經濟增速放緩和總需求不足的挑戰。全年GDP增速預計達5%，在全球經濟整體放緩的背景下表現出韌性，這離不開宏觀政策的精準發力。
首先，財政政策加碼，擴張力度穩成長。回顧以往，宏觀政策在經濟承壓時的規模與節奏調控，是中國經濟穩定發展的重要保障。2008年「四萬億」計劃在全球金融危機中發揮了關鍵作用，而2024年的一攬子增量政策延續了「以財政擴張穩定經濟」的思路。廣義財政赤字率在2024年超過7%，顯示政府透過擴大財政支援來推動經濟成長，並透過發行特別國債、加大基礎設施建設投資等方式來刺激內需、增加就業。本輪增量政策更加註重經濟結構優化與高質量發展目標的結合，擴大對高技術製造業和新基建的支援，提升創新能力與產業升級。數據顯示，2024年前三季度製造業投資增速達9.2%，成爲經濟成長的主要引擎之一。這一趨勢表明，中國在經濟承壓下積極調整產業政策，透過推動高附加值產業和數字經濟的發展，提升經濟競爭力。此外，基建投資仍是穩成長的重要手段，2024年在交通、能源和新型城鎮化領域的顯著投入，爲經濟提供了穩固支撐。
其次，貨幣政策穩健，精準護航信心充足。中國人民銀行持續保持靈活的貨幣政策，2024年多次下調存款準備金率和政策利率，釋放市場流動性、降低融資成本。這些舉措爲企業，尤其是中小企業提供了充足資金支援，增強了市場主體活力。數據顯示，2024年前三季度對實體經濟發放的人民幣貸款增加15.39兆元，9月份新發放企業貸款加權平均利率爲3.63%，較去年同期低約21個基點，處於歷史低位，有效緩解了企業在經濟下行期的資金壓力。此外，人民銀行推出新型貨幣政策工具，透過支援資本市場穩定來提振經濟信心。
展望2025年，財政與貨幣政策將繼續協調發力，爲經濟「加速度」奠定基礎。一方面，財政政策預計繼續擴大支出規模，特別是在民生和新興產業領域的投入，以增強經濟韌性。高技術製造業和數字經濟仍是政策重點，預計2025年高技術產業投資增速將保持在10%左右，爲長期可持續成長奠定基礎。基建投資將聚焦新基建領域，如5G網路、數據中心、人工智慧和綠色能源，爲短期成長與長期數位化轉型提供動能。此外，貨幣政策將在2025年繼續保持靈活適度，央行或進一步下調政策利率，並針對中小企業的貸款優惠政策，以提振市場信心與企業活力，支援經濟成長與穩就業目標的實現。
圖3：2000-2029年公共債務佔GDP的比率（%）
資料來源：IMF以及工銀國際計算
圖4：2020-2024年主要經濟體的實際政策利率路徑（%）
資料來源：IMF以及工銀國際計算
從信心到前景，預期管理與市場信任的構建。
「預期偏弱」已成爲影響中國經濟的一個關鍵中期因素。在「國內大循環存在堵點、國際循環存在干擾」的雙重壓力下，經濟主體的信心受到削弱，投資和消費意願明顯不足。這一現象在2024年尤爲突出，1—9月社會消費品零售總額增速僅3.3%，反映出居民消費信心不足。在此背景下，如何透過有效的預期管理穩定市場信心，成爲宏觀政策的重要著力點。
自2024年9月以來，政府密集召開政策發佈會，強調宏觀政策的積極導向，並透過透明、及時的資訊披露來引導社會預期。央行、發改委、財政部等關鍵部門分別舉行發佈會，詳細介紹了一攬子增量政策的內容和執行情況。財政部在會上明確表示，「中央財政在舉債和提升赤字方面有較大空間」，並將透過特別國債、地方專項債等手段擴大財政支援力度，以支撐地方經濟和民生項目的發展。這些措施的及時披露，增強了市場主體對未來經濟走勢的信心。
自2021年中央經濟工作會議首次提出中國經濟面臨的「三重壓力」之一「預期轉弱」以來，政策層對市場信心的維護與提升更加關注。2024年的實踐表明，逆勢築信心，預期管理成效初顯。以房地產市場爲例，面對長期疲弱的表現，央行多次下調房貸利率，聯合財政部推出一系列支援房地產市場平穩發展的舉措，幫助穩定了購房者的信心。數據顯示，2024年9月商品房銷售面積同比降幅收窄，預期管理在穩定市場方面初見成效。此外，金融市場穩定性也得到較好維護。2024年9月，政府推出新金融穩定工具，支援股市穩定發展，有效緩解市場恐慌情緒，投資者信心逐漸恢復。
展望2025年，透明的資訊披露、順暢的市場溝通有望進一步強化預期管理，在經濟承壓背景下保持市場穩定、提振信心。預計2025年消費領域的政策支援力度將進一步加大，以提振消費信心，推動居民消費成爲經濟成長的核心驅動力。宏觀政策或透過擴大社保覆蓋、提高低收入羣體補貼力度等措施，提升居民可支配收入，從而刺激消費需求。在企業層面，政府將繼續透過減稅降費、提供優惠貸款等措施提振企業投資意願。
圖5：預算透明度與財政規則遵循增強抵禦危機的能力（%）
資料來源：IMF以及工銀國際計算（注：不明債務是指未由預算赤字、利率與成長差異以及匯率變動解釋的政府債務變動。預算透明度和遵循財政規則在銀行危機期間顯著減少不明債務。在財政治理較強的國家，銀行危機期間或財政風險顯現時或或有負債的增加幅度較小。這表明，加強財政治理是緩解不明債務積累和在金融壓力加劇或其他時期控制債務脆弱性的關鍵。）
從中央到地方，財權優化與財稅改革的合力。
目前，中央財政支出僅佔全國財政支出的14%，而地方政府面臨日益加重的財政壓力，儘管轉移支付規模已超10兆元，地方債務負擔依然沉重。2024年，中央政府採取了一系列措施緩解這一問題。透過擴大專項債和增量資金，中央財政積極干預，以減輕地方債務壓力並逐步降低地方政府槓桿水準。財政部增發特別國債、提高地方政府專項債額度，同時要求地方優化支出結構，削減不必要開支，將有限資金優先投入基礎設施建設、社會保障和實體經濟等關鍵領域。這些措施雖短期內加大了中央財政支出壓力，但有效降低了地方融資難度，遏制了債務擴張趨勢，實現央地財權再平衡，合力破解債務難題。
長期以來，地方政府依賴土地財政和舉債發展，使央地財權改革進展緩慢。數據顯示，2023年地方政府債務餘額超過40兆元，隱性債務佔比不低，對地方財政的可持續性和公共服務提供造成嚴重影響。2024年的一系列政策標誌着央地財權優化進入新階段，專項債的用途逐步從傳統基建擴展至更具社會和經濟效益的項目，如民生保障、綠色發展和科技創新。數據顯示，2024年新增專項債規模達3.9兆元，較上年增加1000億元，爲重要民生工程提供了有力保障。這一資金投向展現了中央政府在財政政策上的戰略調整，著力於實現經濟高質量發展和社會公平性。同時，11月初全國人大常委會透過了增量化債議案。此次決議提出將地方政府債務限額增加6兆元，分三年實施，專門用於置換存量隱性債務，並計劃在未來五年內每年安排8000億元專項債券用於化債，總計可置換隱性債務4兆元。到2024年末，地方政府專項債務限額將從29.52兆元提高至35.52兆元；到2028年，地方需消化的隱性債務總額將從當前的14.3兆元大幅降至2.3兆元。此次化債方案兼顧力度和方向，不僅減輕了地方政府的債務負擔，還將釋放財政空間以支援經濟成長，表明未來經濟政策將更加註重可持續性與風險管理。這也意味著政策傾向或將更多地聚焦於結構性改革和高質量發展。化債的核心目的在於緩解地方債務風險，防範系統性金融風險。儘管短期內對經濟成長的直接拉動作用有限，但透過改善地方財政健康狀況，將爲未來經濟的高質量發展奠定穩固基礎，實現風險緩釋與經濟成長的協同推動。
展望2025年，中央財政將進一步發力，支撐國家戰略。首先，中央財政支出佔比或將逐步提高，增強了中央在重大項目和關鍵領域的資金投入能力，特別是在跨區域基礎設施、國家戰略性科技項目及社會保障方面，透過中央統籌實現全國均衡發展。隨著中央財政支出比重的提升，地方政府對轉移支付的依賴將下降，促使其更重視自有財政收入的拓展和支出效率提升。其次，財稅改革將繼續與減稅降費政策協同，減輕企業與居民負擔，激發市場活力。2024年，中央透過一系列減稅措施降低了中小企業增值稅和企業所得稅，前三季度支援科技創新和製造業的減稅降費及退稅超過1.8兆元，幫助減輕市場主體負擔、提升企業投資信心和居民消費意願。2025年，減稅降費力度將進一步加大，尤其是在創新型企業和綠色產業方面，政府將提供更多稅收優惠，以推動經濟結構優化和可持續發展。
圖6：中央、地方財政支出增速變化
資料來源：iFinD以及工銀國際計算
表1：2025年中國經濟數據預測
資料來源：iFinD以及工銀國際計算
（作者介紹：程實系工銀國際首席經濟學家；徐婕系工銀國際經濟學家。本文僅代表作者觀點。責任編輯郵箱：tao.feng@ftchinese.com）