【編者按】本文爲秦暉先生在天則經濟研究所2014「新年期許」論壇上的發言實錄，作者授權FT中文網發佈。

我覺得去年一年是非常戲劇性的，上半年可以用「七個不講」來概括，下半年可以用「六十個要改」來概括。這個轉折讓人暈頭轉向，因此也引起了無數的猜測。這個過程我覺得非常有意思，春天發生的「七不講」，使春天似乎不像春天；而秋天出現「六十個要改」，使秋天又有點像春天了，於是重新預言中國的未來又成了一大熱點。

其實未來是不確定的。我不想說是悲觀還是樂觀，我只是說不確定。應該說這「六十個要改」，比起「七不講」，不管怎麼說總是要更好，或者說給人的想像空間更大。這「六十個要改」的核心就是要發揮市場經濟的決定性作用，這也是以前官方沒有提到的。很多朋友都說，這是他們做了工作的結果，我相信也的確是這樣。

現在我們要認真分析一下這個話。這個話當然是沒錯的，但是假如說這句話意味著要讓中國經濟進一步市場化的話，這就有一個這「進一步」究竟該從哪裏切入的問題。總體來講，我們國家的經濟改革一直都是以市場化爲方向，已經走了30多年的路程，應該說進展還是相當可觀的。今天要講我們中國不是市場經濟，已經是比較難說了。當然，一些西方國家仍然不承認中國的市場經濟國家地位，我覺得這可能和他們的貿易保護主義有關。

西方國家在福利與自由之間的選擇

那麼什麼叫做市場經濟國家呢？如果說西方是市場經濟國家的話，西方內部的差異其實是很大的。有像瑞典那樣的，幾乎就是社會主義國家——我講的是社會主義黨執政的國家（我們翻譯成「社會黨」，這個翻譯是不對的，你看英文原詞，就是「社會主義黨」，不是「社會黨」），那是從搖籃到墳墓的福利國家。當然也有美國這樣的，美國是西方到現在爲止少數幾個沒有全民健保的國家，所以歐巴馬要改革。當然，這裏不涉及全民健保好不好，這個問題有很大爭議。我只是說，西方這兩者有很大差異。相對於瑞典這種類型，美國一般被認爲是比較偏向自由放任或者是自由競爭的典型。

但如果講經濟體的話，還有比美國更自由的，那就是我們的香港。

大家知道，這些年國際經濟自由度排名中，香港往往是超過美國的，而且我們也知道，用衡量自由競爭的不少指標看，比如說賦稅是高還是低，香港是很低稅的國家。再比如說一般老百姓對高基尼係數的容忍度，香港也是最高的，香港的基尼係數的確就是很高，但是一般人都不談這個事。但是，即使是香港這樣全世界最市場經濟、最自由，或者用我們以前傳統講叫做最資本主義化的地方，其實用大陸中國人的眼光看，它已經很「社會主義」了。我們大家知道，香港已經實行了英國式的全民健保，香港義務教育不但有，而且義務教育資源分配的公平性比大陸好太多。而且我們知道，現在大陸搞的所謂的保障性住房、廉租房，就是所謂的公屋，也是從香港學來的，當然在我們制度背景下學走樣了，這是另外一個問題。

中國既缺福利，也少自由

那麼有一個現象就很有意思。假如說在改革初年，香港吸引人的地方是它有很多市場機會，很多人跑到香港是去追求資本主義的競爭機會，那麼現在香港的資本家寧可跑到大陸來「剝削」工人早已經是司空見慣的常識。反過來講，中國人現在很願意跑到香港，香港人覺得就是去和他們搶福利的。最近有兩個最典型的例子，一個就是2011年所謂大陸「雙非」孕婦大量湧入香港生孩子的事，所謂「雙非」就是父母都不是香港人的，純粹的大陸孕婦要跑到香港生孩子。爲什麼？這是追求市場競爭？當然不是，香港人說這是在和我們爭福利。後來又發生大陸大量的學童跑到香港上學，原因就是香港的義務教育不但不收費，而且教育質量很高，更重要的是不歧視外來人（比比大陸的農民工？）。這就非常有意思了：一個全世界最資本主義的經濟體，在中國人看來居然是追求社會主義優越性的天堂。

這是不是可以說，中國就是全世界最資本主義、最自由、最市場化的呢？當然也不是。我們也看到另外一個現象，那就是儘管我們搞了30多年的市場化，但是我們的企業家，我們的有錢人，我們的資本所有者，仍然有非常強烈的不安全感，尤其是最近這些年，他們大量向外移民，向外轉移資產，而且他們轉移資產目的很奇怪。我剛纔講，香港是世界上最自由的經濟體，徵稅很少，但是中國這些富人很少往香港轉移資產。原因是什麼？香港太近了，他們還覺得不安全。他們願意去哪些地方呢？願意去澳洲，願意去加拿大。我們知道，這兩個國家是工黨長期執政，福利色彩非常濃，都是高福利、高稅收的地方。對於這些資本家來講，高稅收對他們是不利，但是至少稅後財產是可以有保障的，那些地方沒有強制拆遷，那些地方沒有以唱紅打黑爲理由給你抄家沒產，那個地方也沒有國進民退，那個地方就是高稅收，稅收以後你的財產是有保障的。所以，我們看到一個非常有趣的現象：中國資本家到世界上最社會主義的地方保全資產，而中國的老百姓到世界上最資本主義的地方尋找社會保障和公共福利。這說明什麼呢？這說明在相對意義上，我們既沒有社會主義，也沒有市場經濟，或者說我們自由也少、福利也少。

給「社會主義市場經濟」賦予新解——限權問責

因此，我就想到一個問題。最近我參加好幾次會，很多朋友表達了這麼一個意見，說既然這「六十條」給了我們很多期待，我們最好是順著杆爬，不要逆著來，最好用政府能夠接受的語言來表述我們的一些期許，不要說一些他們不能接受的話。我們有一位朋友懷著非常支援政府的動機，但是他創造了一個新名詞叫做「新權威主義」。按照他的說法，中國是實行「新權威主義」最優秀的典範，而且是一屆比一屆好，鄧小平是1.0版本，後來又有2.0、3.0版本，現在「新權威主義」已經到了盡善盡美的程度。但是有一位和官方走得比較近的人說，你這個意思上面很喜歡聽，但是這個詞上面是不會用的，因爲這個詞和他們習慣用的詞不一樣。

我現在就想用一個他們非常喜歡用的詞，那就是這「六十條」也講了的，我們三十年來一直在講的，那就是「社會主義市場經濟」。我覺得，對社會主義市場經濟，解釋有多種多樣。對於有些朋友來講，社會主義市場經濟的「社會主義」只是煙幕彈，其實他們只想搞市場經濟。對於另外一些朋友來講，「社會主義」卻是一個緊箍咒，或者是一個控制市場的「鳥籠經濟」。

我剛纔講了，中國既缺社會主義——我這裏講的社會主義當然是爲老百姓提供服務的社會主義——也缺市場經濟，或者具體說，既缺自由也缺福利，那社會主義市場經濟有什麼不好呢？我覺得，要社會主義就是要加強民衆對政府的問責，至少政府責任不能低於世界最自由的經濟體，比如香港；要市場經濟就意味著限制政府權力，政府權力不能大於從搖籃到墳墓的瑞典。如果沿著市場經濟的道路不斷限制政府權力，沿著社會主義的道路不斷追問政府責任，中國朝著憲政（憲政的要義就是權責對應、契約政府）道路就不遠。

現在很多人講社會主義市場經濟，和上面所說的理解卻是相反的。他們認爲市場經濟意味著給政府推卸責任，而社會主義意味著擴張政府的權力，這樣的「社會主義市場經濟」和我們期許就會越來越遠。我現在講，這個世界上已經沒有資本主義和社會主義的矛盾，兩者是完全可以結合起來的，這個比例可以是從1%-99%，像香港、美國和瑞典那樣，從社會主義很少到社會主義很多，都是可以的。

但真正的區別就在於我剛纔講的兩種「社會主義市場經濟」的區別，這個距離非常之大，而且幾乎是對立的。怎麼解釋呢？就是一些民主國家，老百姓只授予它「市場經濟的權力」，卻要求他承擔「社會主義的責任」。而另一些國家卻相反，統治者擁有社會主義甚至「超社會主義的權力」，但卻只願意承擔「市場經濟的責任」，甚至連市場經濟的責任都不願意承擔。一講責任，他要跟西方比。比如最近我們講養老，很多人都說西方人要推卸養老責任，我們當然也要推卸。但是，你怎麼不講西方政府是有限政府，而你這個政府是無限政府？西方政府不能承擔的責任你也不能承擔，那西方政府不能有的權力，你爲什麼要有？對於無限政府就要無限問責，在我看來就是要這樣，這責要問到他負不起爲止。

對於我來講，所謂的社會主義市場經濟，就是政府只應該有「市場經濟的權力」，而我們應該對它進行「社會主義的問責」。當然你可以說這是做不到的，這的確是做不到的。但是這作爲一個討價還價的砝碼，是必須有的，沒有這個砝碼就壓不出權責對應這個我們希望的結果來。

因此，我不認爲「社會主義」只是煙霧彈，它是完全可以講的，而且它可以成爲我們對政府進行問責的一個理直氣壯的理由。我們這個政府以前講「五不搞」，後來又講「七不講」，以後可能還會發出四十個不講，乃至一千個不講，但它不可能不講社會主義吧？既然他還是要講社會主義，爲什麼我們不順著杆子爬呢？就對它進行社會主義問責，要求它承擔比「資本主義國家」大得多的責任，承擔了理所當然，民衆不必「謝恩」，不承擔你就沒有合法性，承擔不起想要卸責，你就必須先限權，這不是順理成章嗎？

所以，我覺得我們是有希望的。至於是樂觀還是悲觀？這個事情不是算命能夠算出來的，就看我們的努力。

（注：本文僅代表作者個人觀點。秦暉先生爲清華大學人文學院歷史系教授、博士生導師，美國哈佛大學費正清中心客座研究員，哈佛燕京學社訪問學者，主要研究方向爲農民史、經濟史、改革與現代化等，著有《傳統十論：本土社會的制度、文化及其變革》、《農民中國：歷史反思與現實選擇》、《共同的底線》等。本文編輯王昉 fang.wang@ftchinese.com）

【編者按】2012年年末，FT中文網曾刊發韋森教授文章《預演算法》修訂風雨與中國財稅改革。作爲《預演算法》修改的推動者，韋森教授在2012年的文章中強調從財政體制改革來推動中國的政治體制改革。

一年過去了，中共新領導人上臺，並十八屆三中全會後推出了全面改革的方案，並將「落實稅收法定原則」寫入了《決定》。在接受《第一財經日報》採訪時，韋森教授詳述了2013年他所親歷和耳聞的《預演算法》修訂歷程，並向中國未來的國家治理體系的現代化提出了諸多可行的建議。經韋森教授授權，FT中文網獨家發表這篇訪談的全稿，希望推動公共討論。

即將過去的一年裏，《預演算法》的修訂從外界來看似乎悄無聲息，但實際上內部動靜不小。復旦大學經濟學教授韋森第一次公開詳述了2013年他所親歷和耳聞的《預演算法》修訂歷程，並向我國未來的國家治理體系的現代化提出了諸多可行的建議。

記者：又一年過去了，去年您提到的《預演算法》的修訂有何進展？

韋森：在即將過去的一年裏，我們一直在與有關方面進行著溝通，密切關注著預演算法修訂的進展。本來2013年年初就有人傳出風來說會在4月15日召開的十二屆全國人大常委會上三審《預演算法修正案》「二審稿」，但4月下旬召開全國人大常委會會議議程中，並未如部分全國人大人士希望的那樣對《預演算法修正案》進行三審。會後，全國人大財經委有關人士曾告訴《財經》記者說，將在2013年8月三審「二審稿」，但8月份人大常委會仍然沒有把三審「二審稿」列入議程。後來又有訊息說預演算法審議將推遲到中十八屆三中全會之後。最近又不斷有訊息傳來說，全國人大不久要重啓「預演算法」修改議程了。就連全國人大財經委副主任委員吳曉靈女士在12月14日在第二屆三亞財經論壇上發言中也敦促儘快重啓預演算法修訂，並在最近一直呼籲未來財稅改革應透過法制軌道加強行政問責，認爲「只有透過立法讓財政公開透明才能夠問責，才能夠更有效的解決財政預算的評估問題」。

事實上，今年以來，我也與幾位財政學和稅法學的教授和專家一直保持著溝通，幾次想再召開一次有關預演算法修訂的專門理論討論會。但是，鑑於人大常委會一直沒有重啓《預演算法》修改的議程，如果「二審稿」不做任何修改就再次「上會」審議，我們覺得開專門理論討論會的意義不大。對「二審稿」的意見，我們二十多位教授在2011年寫給全國人大常委會的修改意見中都提了，在沒有看到《預演算法修正案》的新的修改稿之前，我們自己再開會討論也沒有任何意思，所以也就一直拖了下來，至今沒有召開。

央行國庫庫底資金與財政體制的問題

另外今年值得注意的一個動向是「盤活央行國庫庫底資金問題」。在2013年4月下旬，財政部又提出了在央行國庫中的庫底資金現金管理問題，要求盤活數萬億「趴在」央行國庫不動的「庫底資金」，並於4月23日在資金市場上第一次拍賣400億元出去。 2013年5月份以來，李克強總理也在幾次場合中講到要盤活財政庫底資金，並於7月3日主持了國務院常務會議，會議的主要議題就是「盤活庫底資金」，號召各級政府「把閒置、沉澱的財政資金用好，集中有限的資金用於穩成長、調結構、惠民生的重點領域和關鍵環節」上。7月15日，財政部預算司又發佈了「關於加強地方預算執行管理啟用財政存量資金的通知」， 這實際上是在敦促大家快點花錢。

今年五、六月份，當讀到財政部要求盤活國庫庫底資金的訊息時，我當時的第一直觀反應就是，這個問題可能與多年來我們的「央行經理國庫」的管理體制有關。據有關方面的統計資料，到2013年5月底，中國各級政府財政存款的情況是：央行國庫裏的資金是3萬2千億元，各級和各地「財政專戶」裏的存款是1萬4千億元，加起來是4萬6千億元。3萬2千億元的央行國庫庫底資金放在那裏不動，現在看來確實是「沒效率的」，「錢不能生錢」。所以我估計是財政部報告給李克強總理，一方面要大家快點用錢，一方面把「央行國庫」裏的錢弄出來，把它放到市場上去。如果把這3萬2千億的資金全部盤活到市場上去，再堅持1994年的《預演算法》第48條第二款「央行經理國庫」的條款，也就沒有什麼實際意義了。

我當時甚至猜測，在七月份國務院下命令要「盤活央行庫底資金」，其實是給《預演算法修正案》重新上會做些前期預熱，掃清一些關鍵條款的障礙？7月份，我本來想就這個事發表一些評論，也有一些財經媒體（包括《南方週末》）也就此事想約我發表一些見解，但後來與有關方面溝通後發現，這不成爲一個問題。

爲什麼？因爲之前已經有財政部和央行聯合發佈的檔案在那裏，盤活庫底資金，與央行經理國庫和維持、完善「央行單一國庫賬戶」的管理體制不矛盾。2006年5月26日，財政部和央行聯合下了個檔案，叫《中央國庫現金管理暫行辦法》（財庫37號文），有了這個條例，哪怕你盤活了庫裏資金，甚至把央行國庫的庫底資金盤得很低，並不能改變1994年《預演算法》第48條第二款、1995年《銀行法》第24條以及1985年《中華人民共和國國家金庫條例》第2條所共同規定的「央行經理國庫制」。

按照2006年的《中央國庫現金管理暫行辦法》，有兩種管道可以把央行國庫庫底資金盤活：第一，既然國庫裏有政府存款的盈餘，可以透過買回國債的辦法把庫底資金盤出去。比如，2012年年底，我國大約有7.76兆元的國債餘額，如果用3萬多億的庫底資金把部分國債買回來，政府就可以少付利息了。但是我查了一下，這個「盤活庫底資金」的選項還重來沒用過，因爲我們整個政府的財政還是有赤字的，故財政部從來沒有操作過這一選項。另外，從宏觀經濟學上來講，用庫底資金回購國債，無疑是在增發基礎貨幣。這還要在宏觀貨幣政策上通盤考慮通膨因素和其他各種宏觀經濟影響。

第二個選項是，央行國庫代替財政部來拍賣庫底資金到商業銀行的定期存款，其實質是「將國庫現金存放在商業銀行，商業銀行以國債爲質押獲得存款並向財政部支付利息的交易行爲」。這種管道盤活庫底資金的操作辦法具體是，財政部委託央行將結餘的國庫庫底資金以利息招標拍賣的形式把部分資金「盤活出去」，以定期貸款的形式「存入」商業銀行，商業銀行根據自己資金的鬆緊情況來對央行拍賣資金的利息「出價」，價高者得。這種透過利息招標形式拍賣出的庫底資金，收益仍歸財政部，央行只收一點手續費或不收手續費，拍賣率按照市場上資金短缺情況來定。

考慮到國庫的錢是「救命的錢」，嚴格來說這個錢除了預算規定的支出外是不能動的。爲了保證國庫資金百分之百的安全，《中央國庫現金管理暫行辦法》第十一條規定，國庫現金管理存款銀行（以下簡稱存款銀行）在接受國庫存款時，必須以可流通國債現券作爲質押，質押國債的面值數額爲拍得的存款金額的120%。這就是說，如果一家商業銀行拍賣到了100億元的國庫資金「定期存款」，就必須有120億元的可流通國債質押在央行裏。這意味著，如果「被存款銀行」拿這筆「存款」去投資虧了，或這家商業銀行倒閉了，至少一塊錢還有一塊二的國債券質押在這裏，這樣就能確保財政資金百分之百的安全。

經過查實，從今年4月23日到9月12日，財政部透過央行共拍賣了8次庫底資金，總共爲3700億元，拍賣的「存款利率」（存款銀行給出的「存款利率」）從4.23%到6.5%不等。大家知道，今年以來，中國金融市場上的資金面一直比較緊，上海銀行同業拆借利率（shibor）一直在3.5%以上，甚至到12月19日，3個月期銀行同業拆借利率一度超過8.0%。大家知道，在6月21日前後，曾在中國金融市場上發生了一場小的金融風暴，隔夜shibor竟攀高到13.44%以上。由此也可以理解央行替財政部盤活庫底資金3700億元的182天和91天期限的「定期存款利率」在4.85%上下的原因了，這說明中國資金市場整體上來說一直真的很缺錢。

儘管如此，由於央行替財政部拍賣到商業銀行「固定存款」的管道來盤活庫底資金的辦法，要主要考慮基礎貨幣投放的因素和影響，故全年央行透過這種管道盤活的財政資金還只有幾千億，相對於在3萬多億元的央行國庫庫底資金整體來說，這大致還是個零頭，仍然沒有改變各級政府大量財政存款以庫底資金的形式「趴在」央行國庫中不動的基本格局。

這一方面說明我們的財政體制有問題，另一方面也實實在在地說明目前中國政府還是有總量減稅的空間和可能的。最近幾天，又看到央行最新公佈的數據，今年10月全部政府存款餘額又攀高到4.12億元，比9月份政府存款增加了6683億元，相比4月份是4.6兆的財政存款餘額來說，並沒有減少多少。這實際上說明，一些庫底資金在年中被盤活了出去，又有一些新財政資金進了央行國庫重新「趴了」下來。這也一方面說明我們中國政府還真的「不差錢」，另一方面也說明我們的財政體制到了非改不行和非大改不可的時候了。這同樣也意味著我們的國家的整個宏觀經濟管理體制和國家的財政制度需要大改，這纔是中國經濟改革下一步亟需要改的東西。

那麼，要不要改目前我國的央行經理國庫的管理體制？從世界各國的財政資金的管理體制來看，國庫現金運作模式主要有三種：一是國庫現金全部存入中央銀行（1985年《中華人民共和國國家金庫條例》和2002年由財政部和中國人民銀行聯合頒發的《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法》中第四條所明確規定的「國庫單一賬戶」制度，即TSA，就是指向這種國庫管理模式，儘管這些年各級政府和財政部門在商業銀行開設了許許多多「財政專戶」實，際上有違這種國庫管理模式）；第二種是存入經過招投標產生的商業銀行，並收取利息；第三種模式則是國家財政部門在中央銀行保留了一定餘額的庫底資金後，餘下的庫底資金可以用於貨幣市場短期投資，獲取短期投資收益，但這種模式實際上還是第一種模式的改造版。按照財政部國庫司負責人在2013年4月份的說法，在採取第三種國庫管理模式的國家中，「建立庫底目標餘額制度是發達市場經濟國家的通行做法。庫底資金除滿足日常支付需要外，其餘部分用於現金運作」，在國際上，有一種標準說法，叫「經營庫款」。今年以來，財政部和央行顯然是已經按照這「第三種模式」來做了。

但現在的問題，按照這種模式，還是應該堅持現行的「央行經理國庫」制，或具體來說，應該進一步強化和完善央行「國庫單一賬戶」（即TSA）制度，而不是任何削弱和取消這種國庫管理制度。那麼，到底如何處理和對待目前各地和各級政府財政部門的20多萬個「財政專戶」？按照人大財經委副主任吳曉靈女士的主張，未來應該取消財政專戶，實行所有財政資金的央行「國庫單一賬戶」管理。這樣做無疑可以堵死許多政府官員利用「小金庫」進行腐敗尋租的管道和可能，也更利於央行對基礎貨幣投放的宏觀管理（因爲目前全國一萬多億「財政專戶」中的存款顯然已經在貨幣市場上流通著），但在目前看來很難做到，只能隨著以後政府財政存款的慢慢下降而逐漸減少。

另外我們也注意到，財政部在2013年4月12日發佈了一個《財政專戶管理辦法》（財庫2013年46號文），在第6條第三款明確說「國庫單一賬戶不能滿足資金管理覈算要求，需要開立財政專戶」，並在同一條第一款明確規定財政部門可以根據「法律、行政法規或國務院、財政部檔案規定開立財政專戶」。46號文實際上已經把現存的幾十萬個財政專戶給「合法化」了，這也實際上改變了1985年的《金庫條例》和2002年的《國庫支付管理辦法》中的央行「國庫單一賬戶」的制度。但問題是是否將來「財政專戶」的資金會越來越多，而存入央行國庫的財政資金越來越少？這些都是未來預演算法修訂和中國預算體制改革要具體考慮的問題。

十八大報告指明瞭未來中國國家財政管理體制改革的方向

記者：在十八大三中全會明確了要啓動「全面改革」的環境中，《預演算法》的修訂是否會有更小的阻力或更大的機遇？

韋森：其實，中共《十八大報告》就有很多新的提法，十八屆三中全會的《決定》又進一步把財政體制改革原則細化了，我覺得這非常利於未來《預演算法》的修訂，可以往前推進一大步。譬如十八大報告中關於經濟改革的第一條中就講到了「財政體制改革」，原話是「加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系，構建地方稅體系，形成有利於結構優化、社會公平的稅收制度」。

十八屆三中全會《決定》在第五部分專門講財政體制改革時，進一步明確規定：「必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。」接著，在第17條又明確指出：「改進預算管理制度。實施全面規範、公開透明的預算制度。」第19條則具體指出要建立中央和地方「事權和支出責任相適應的制度。適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關係全國統一市場規則和管理等作爲中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作爲中央和地方共同事權，逐步理順事權關係；區域性公共服務作爲地方事權。

中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。財政體制是強調了中央和地方的財權和事權之間的劃分和調整。」後邊這些具體規定，都體現了樓繼偉和財政部的一些改革設想，實際上涉及到了未來中國經濟與政治體制管理的一些根本性的問題。

值得注意的是，十八大報告有關政治體制改革第一條就是「支援和保證人民透過人民代表大會行使國家權力。……支援人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用，依法行使立法、監督、決定、任免等職權，加強立法工作組織協調，加強對『一府兩院』的監督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。」到了三中全會《決定》，這一改革預設又進一步細化，明確規定：「健全『一府兩院』由人大產生、對人大負責、受人大監督制度。健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能。落實稅收法定原則。」。

《十八大報告》和《決定》所寫下的這些條款，不但有一些重大了理論進步，實際上指明和預設了未來中國國家財政管理體制改革的方向。但進一步的問題是如何具體實施和具體落實？

稅收法定被寫入改革方案標誌着未來政改的一個重要方向

「落實稅收法定原則」被寫進了《決定》，這無疑是個重大的理論突破。但是，落實稅收法定原則，首先要弄清什麼是稅收法定原則。即使在稅法學界、財政學界和政治學界，對稅收法定的含義大家也有不同理解。按照中國政法大學財稅法研究中心主任施正文教授的說法，「稅收法定主義在各國一般源於憲法規定或憲法原理，是一項憲法位階的法律原則」。他還具體解釋道，稅收法定的基本含義是：「沒有法律根據，國家就不能課賦和徵收稅收；納稅主體的納稅義務即各類稅收的構成要件必須且只能以法律予以明確規定，否則國民也不得被要求納稅。有稅必須有法，『未經立法不得徵稅』，被認爲是稅收法定原則的經典表達。」

在現代國家政治制度中，稅收法定主義旨在對納稅人權利的保護和對國家徵稅權的限制。在現代民主制度的實踐中，稅收法定是指政府徵稅要經過納稅人代表的同意。在我們國家的人大制度下，應該是政府徵稅要經人大代表的投票批准。

但是，目前學界對稅收法定原則也有另一種理解，政府徵收任何一個稅種，必須有個法律，而每一個稅法，必須是人大頒布的或經由人大批准的。理論上講，在我國的人大制度中，應該是由人民透過其代表在最高國家權力機關的會議上自己決定要負擔什麼稅收，並透過立法機關所制定的法律加以確定，這樣的法律纔是符合和體現人民的意願；人民交納其自願負擔的稅款，也纔是合法的。

基於這一考慮，稅法學界和財政學界普遍認爲，在我們的憲法中「稅收法定原則」闕如。

但是，我們也要看到，在2001年第九屆人大常委會第21次會議透過的《中華人民共和國稅收徵收管理法》（修正案）中有這樣的規定：「稅收的開徵、停徵以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行」。照此來看，在《稅收徵管法》中在理論上已經有了「稅收法定」的含義。但是，這個《稅收徵管法》第三條接著規定：「法律授權國務院規定的[稅種]，依照國務院制定的行政法規的規定執行。任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規的規定，徑自作出稅收開徵、停徵以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規相牴觸的決定。」

從《稅收徵管法》總則來看，在我們目前的體制下，稅收法定原則是在一個稅收法律中而不是在憲法上得到了初步的確立，而《稅收徵管法》第三條又實際上把徵稅權授權給了國務院，而在現實中國務院又實際上把徵稅權轉授予財政部和國家稅務總局。這樣一來，國務院、財政部和國稅總局就可以根據情況透過行政法規來徵收一項新的稅種和提高任何稅種的稅率。這就不像在發達國家尤其是美國那樣政府的任何徵稅、增稅和減稅都要經參議院和衆議院兩院投票透過批准後才能徵收。

就此意義上來說，稅收法定原則在我國的政治制度安排中實際上是缺欠的。正如李煒光教授在2004年的一篇「現代稅收的憲政之維」的長文中所指出的那樣：「目前我國稅收法律有80%以上是由國務院根據人大授權以條例、暫行規定等行政法規的形式頒布的，經全國人大立法的只有《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》、《中華人民共和國個人所得稅法》、《中華人民共和國稅收徵收管理法》3部，甚至一些實施細則之類的制定權還被下放給財政部、國家稅務總局等更低層次的政府部門，事關絕大多數納稅主體權利義務的稅收規範並非由代表全體納稅人的人民代表大會制定，行政機關成了規定稅收要素的主要主體，這種狀況無疑是與稅收的憲政原則背道而馳的。」

目前我們國家有十八種稅，只有三個稅種有法律，其他十五個都沒有法律，也就是十五種稅都是「非法」徵的稅。如果落實了「稅收法定原則」，稅務部門徵一個新稅種，比如新徵「車船稅」、「環境稅」，需要人大全體代表投票透過並有人大制定和頒布相應的稅收法律才能進行，不能財政部和國稅局以及地方政府說徵什麼稅種就徵什麼稅種，說徵多少就徵多少，這樣是在根本上有違現代民主政治的「稅收法定原則」。

在今年兩會上，山東省的全國人大代表趙冬苓發起了《關於終止授權國務院制定稅收暫行規定或條例的議案》，共徵集到了31位代表聯署，從而提出了要把徵稅權收回給人大的提案。這一提案在我國的人大制度下正好觸及到了「稅收法定原則」的核心問題。

這次十八屆三中全會《決定》把「落實稅收法定原則」寫入了下一步改革的規劃，是一個重大的理論突破和進步，但現在的關鍵問題是在未來數年中乃至更長時間裏如何具體落實。這纔是現代國家制度基本建設和國家治理體系和治理能力現代化的最重要的改革。只有國家的財政管理體制改革達到了財政民主和預算民主，我們才最後能算是建立起來了現代化的國家制度。

所以我們認爲，中共十八屆三中全會《決定》把「落實稅收法定原則」寫了進去，標誌着未來政治體制改革的一個重要方向，但現在的關鍵問題是下一步怎麼落實。這實際上也牽涉到《預演算法》到底如何修的根本性問題，未來預演算法的修訂，最理想的是要以「落實稅收法定原則」爲主要立法精神而把預演算法真正修成國家財政預算的「控權法」，而不是像「二審稿」那樣實際上是財政部的「預算管理法」。

預算改革的制度設計建議

記者：在財稅體制改革方面，十八大三中全會報告裏提到了「要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度」，這是否意味著預算民主會有突破？

韋森：2013年上半年，人大常委會的高層領導來上海調研，我是參加的。後來在一些場合，我也向有關領導談了我們這些學者對預演算法修正案的看法。在我後來寫的改革建議中，以及在今年一些公開發言中，我也談了如何落實十八大報告中關於加強人大對各級政府全口徑預算監督以及現代國家財政管理體制基本建設的一些個人看法。

我個人覺得，除了修改預演算法尤其是要在新的《預演算法》中寫進強化人大對政府預算的監督和審查的相關條文外，更應該做的是國家立法層面上建立對政府預算的監督和制衡的機構和制度，即不僅在法律條文中寫下「加強人大對政府全口徑預算決算的審查和監督」，而且在人大制度和機構設置上進行改革，使人大對政府全口徑預算的制衡和監督落實在實處。這就需要從國家的基本制度安排和機構設置上進行改革，建立起政府預算的人大常委會內部的監督機構及其相應的制度。

現在看來，首先可以做的，第一條就是做實全國人大預算工作委員會。第二步是各級人大普設人大預工委，並使之成爲一個常設機構。這裏的關鍵還是還要真正做實人大預工委，使其像美國兩院聯席的國會預算署即CBO (Congress Budget Office)那樣，真正對政府預算的制定、執行、實施和決算有全程的制衡和監督權。

現在，很多地方的人大還沒設預算工委，即使設立了，也是在人大財經委之中，一般人馬，兩套機構。現在，據說全國人大財經委總共才30多個編制，一到開「兩會」了，30多個編制中就劃出了一個20多個人預算工委來，也就是說全國人大預算工委還沒有專門的機構和人員，以至於在目前全國人大的官網機構設置中連預算工委的條目都是虛的，都打不開。

因此，我們建議，要在各級人大全部建立起一個獨立的預算工委，不但是開兩會的時候看財政部門的預算報告，而是把它變成一個常設性的機構，全程監控政府全口徑的預算編制、實施、執行和決算。最近以來，不斷有學者建議，要人大預工委給幾百個編制，使它像美國國會設有1200多個編制CBO 一樣，隨時監督、制衡政府的預算制定、實施和決算的全過程。除了考慮在預算工委下設獨立常設預算辦公室一樣，也可考慮像美國國會那樣設一個撥款委員會，每年政府的財政預算編好之後，財政部花每一筆錢，都要經人大和政協聯席常設的撥款委員會簽了字才能支出每一筆錢，這樣就會極大地規範政府財政收支，杜絕政府官員的腐敗行爲。

總之，第一條理想的改革是建立獨立的人大預工委，再在其下設常設的預算辦公室，且各級人大均做實人大預工委，下設預算辦公室，或者再理想一點是在人大常委內部能再設有一個撥款委員會。如果目前還做不到政府部門每筆款項都人大相關機構簽字才能支出，但至少能讓人大預工委及其相關機構到看到政府部門每一筆錢怎麼花，全程審查監督預算制定、實施和決算過程。

第二，在目前國家經濟和政治體制的基本架構下，應該堅持和完善央行經理國庫制，完善和強化政府財政資金的「央行單一國庫賬戶」制度，逐漸取消財政專戶。近些年來，全國財政部門的財政專戶超過了20多萬個，財政專戶的資金總量超過了一兆。一萬多億的財政專戶一旦被收回到「央行國庫單一賬戶」，各地財政部門的「小金庫」沒有了，絕大部分政府財政資金都放到央行國庫裏了，這不但可以規範和監督財政資金的規範使用，杜絕許多政府官員腐敗尋租的管道，也整體上有利於政府宏觀政策（包括財政政策和貨幣政策）的制定和管理。

具體說來，這不但使國務院和央行能制定及時合宜的貨幣政策（包括基礎貨幣的投放與回收），也有利於政府財政政策和貨幣政策的協調，因而目前看來是比較適宜中國國情和現狀的國家國庫管理體制。就此而論，「央行經理國庫制」只能完善和加強，而不能有任何改變和消弱。這是未來預演算法修改和財政部、央行制定財政資金使用和管理細則時要進一步堅持和協調的。

另外，應該在國家的基本制度架構和各級政府的制度安排上統籌預算。現在中國的基本制度安排是，有一個其他國家都沒有的龐大的發改委系統，而在發改委的十五項主要職能中，其主要職能是（1）和（5）即「擬訂並組織實施國民經濟和社會發展戰略、中長期規劃和年度計劃」；「承擔規劃重大建設項目和生產力佈局的責任，擬訂全社會固定資產投資總規模和投資結構的調控目標、政策及措施，銜接平衡需要安排中央政府投資和涉及重大建設項目的專項規劃。安排中央財政性建設資金。」 這兩項職能實際上意味著一個國家的預算的實際編制和宏觀政策制定不是像現代市場經濟國家中那樣是由財政部（Treasury）在做，而一個有計劃經濟遺產的「中央計劃委員會」在做。在這樣一個制度安排中，財政部的許多權力都被不適當地轉移給了發改委，即批項目、批錢都是發改委在做，財政部只是在管賬。

但是既然有了一個發改委，它的主要功能和職能應該是「名副其實」地只研究和規劃國家的長期經濟社會發展戰略和管體制改革，不應該具體管錢、管基建、管批項目。人們目前所批評較多的「跑部錢進」，在很大程度上是「跑發改委錢才進」。

我覺得應該強化財政部的政府財權的統籌權力，真正像英國的Treasury和美國的Treasury Department那樣把統籌國家財權的職能還會給財政部。現在，除了發改委擁有最大的財權之外，教育部、科技部等每個部委都有自己的預算。而我覺得既然財政部作爲國家的總賬房，就應該全口徑預算權都收歸到財政部統一管理。

尤其是隨著十八屆三中全會《決定》所規定的改革措施的落實，市場能做的，政府應全還回市場，政府對市場的干預，今後會逐步減少，隨之發改委的職能和功能也會逐漸減少和減弱。在這個大趨勢下，應該強化財政部對政府財政資金統籌統管的權力，而不是減弱它的權力。

這裏應該指出，這些年我們這些學者呼喚財政民主或預算民主，只是希望能加強人大對財政部門預算制定、實施和決算過程的全程監督，而不是要消弱財政部的權力。

一個國家越現代化，財權和事權就越會往上集中。我們目前的稅收是三七開，增值稅等75%到中央，25%在地方，但實際上，透過轉移支付，中央花的錢很少，80%以上花在地方。這就導致了錢收上來，又要再分下去。如何分下去？但卻又主要是發改委的事了，這就導致了像劉鐵男那樣的腐敗案件不斷發生。

因此，我覺得應該支援樓繼偉部長關於未來中國財政體制改革的思路，即支出責任繼續上收，事權也上收，比如醫保、社保、教育，都由中央來直接負擔。這是要下一步財政體制改革要具體做的和落實的。但是目前看來，這一改革思路阻力非常大。儘管十八大報告經濟體制改革的第一條中就講了財政體制改革，但是《決定》60條中第19條也只是講「建立事權和支出責任相適應的制度」，「適度加強中央事權和支出責任」。這個問題說起來比較簡單，但是具體實施起來，改革阻力將會非常大，將會牽涉到中央政府與地方政府的利益博弈，實際上也將在根本上牽動地方政府職能轉變和我們整個國家的管理體制變革，因而也會對未來中國的長期經濟與社會發展產生深遠影響。

預算編制和執行需要綜合審計制度改革

上面講了講了預算的編制和執行，還有預算的審計制度改革也要綜合考慮。在預算的審計監督方面，應該考慮審計部門獨立出來，成爲一個獨立的國家機構。

從目前世界上160多個國家和地區審計制度模式來看，世界各國現在有立法型、司法型、獨立型和行政型等四種審計模式。從我國改革開放後審計制度的演變史來看，在1981年，根據當時中共中央、國務院領導關於建立審計機構的指示，財政部研究後曾提出了建立審計機構的三種設想方案：一是在全國人大常委會領導下設立國家審計院或審計委員會，二是在國務院領導下設立國家審計部或審計總局，三是在財政部領導下設立審計總局。當時，經過反覆考慮，在1982年我國修改憲法時，最終確定了實行現行的「行政型審計模式」，即在國務院下設立一個副部級單位的國家審計署，直接向總理報告，並在各省市自治區和縣設立作爲國家審計署派出機構的審計廳和審計局，依法獨立行使審計監督權。

按照目前中國的審計制度安排，審計署直接向總理負責。《審計法》第十七條明確規定，「審計署在國務院總理領導下，對中央預算執行情況和其他財政收支情況進行審計監督，向國務院總理提出審計結果報告」。這實際上是不對的。國家審計機構對各級政府財政預算和決算的審計報告，包括對國務院本身財政資金的使用情況的報告，應該向全國人大報告，向國家主席報告，而不是向總理報告。總理辦公室如何花錢，也應該被審計。

根據目前中國財政體制出現的種種問題和近些年政府官員腐敗瀆職現象大面積發生而屢治不果的現行國情，我們建議可考慮從長遠國家制度建設考慮改革我們國家的審計制度，重新考慮從現在的「行政型審計模式」向「立法型、獨立型或二者混合型審計模式」過渡。可考慮像英國的國家審計署（National Audit Office，簡稱NAO）、美國的審計總署（General Accountability Office，簡稱GAO，或譯「問責總署」）或日本的國家「會計督察院」那樣建立一個完全獨立的「中華人民共和國審計督察院」，而審計督察院院長則由國家主席提名，由人大和政協大會投票透過而較長時間任職。加強對各級政府部門預算決算的審計、督察和問責的獨立的審計督察院，並在人大立法機關中設有獨立的和功能化的監審委這一常設委員會，目前看來應該是一項重要的和切實可行的改革。在國家的基本制度安排上進行這樣的改革，可以認爲是能夠建立起長久的防腐、反腐、懲腐的制度保障機制，應該是保證我們國家長期繁榮、穩定、和諧的基本制度安排。

目前學界和政界關於未來中國審計制度改革的討論，有幾種意見。一種很現實意見是，把審計署放到財政部下面在實際上是最有權的，放到國務院就有點虛了，放到人大下邊只會更虛。也有學者和官員由此提出了另外一種改革意見，建議未來在我們國家體制中建立兩套審計系統：一是中央在財政部下設一個財政部內部的審計系統；二是在人大下面建立一個獨立的審計機構。

我認爲，鑑於中國政府官員如此大面積的腐敗不斷發生，已到了觸目驚心、不可容忍的程度這一事實，更應該考慮在國家層面上建立一個獨立的國家會計督察院，由國家主席任命，但由人大管理工作，來審計各級政府和財政部門的財政收入和支出情況，發現問題，要像吳曉靈副主任所主張的那樣，進行行政問責，乃至進行行政和刑事處分。這纔是符合未來中國的法治國建設和國家長治久安的國家基本制度的建設。

總之，要落實十八屆三中全會關於國家治理體系和治理能力現代化的總體設想，在財政體制改革方面，要強化財政部在政府「全口徑」預算資金的管理和支配權力，對全部政府性收入實行統一、完整、全面、規範的預決算管理，儘量消除各級和各地政府部門及其所屬機構的「預算外收入」和「制度外收入」，把政府性全部預算收入分類編入公共預算、政府基金預算、國有資本經營預算和社保基金預算，建立起政府「全口徑預算收支體系」。

財政部要與央行一起，完善和健全央行經理國庫的「單一國庫賬戶」制度。這要牽涉到兩個方面的政府管理體制的改革：

第一， 強化而不是消弱財政部的對政府部門的財政收支的統籌權力。政府預算一旦透過，即爲「法定」，各級黨政主要領導和其他部門領導不得干預財政部門按照年初預算進行財政收支的財權，即使有國家的較大經濟波動和重大自然災害和國家突發事件等情況需要進行政府預算調整，也要經人大及其相關職能機構討論透過後才能修改。黨政領導除了在自己職權內所特設的一些專用基金外，不得隨便和任意干預各級財政部門的獨立財權，且應該杜絕主要黨政領導人「靠拍腦袋」而任意動用政府預算資金的做法。另外，進行相應地財政體制改革，使中央和地方的財權與事權相匹配。

第二，財政部與央行一起，完善政府所有財政資金收支的「單一國庫賬戶」管理制度，建議取消各級政府現有的「財政專戶」，使所有政府財政收支必須入出央行的「單一國庫賬戶」。政府各部門在商業銀行開設的財政資金收支管理的「支付賬戶」，必須做到「零餘額」。如果做到這一點，就可以從制度上堵住許多政府官員貪汙腐敗的漏洞，建立起完備的和切實有效的防腐、反腐和懲腐的制度保障機制。

根據目前中國的國家制度的基本安排，我們覺得理想的改革方向應該是，財政部是具體管國家財稅的總賬，央行管國庫現金，人大預工委管監督制衡，再設一個獨立的國家審計機構進行預算執行情況和決算的審計，這樣一來，就可以在整個國家基本制度層面建立起來了一個從財政資金運作方面的是現代國家管理制度。

三中全會《決定》提出要「國家治理體系和治理能力現代化」，我認爲這裏所說的「國家治理體系的現代化」，實際上就是要在21世紀在中國建立起現代化的國家制度，或言國家制度的現代化，而這其中首先是從整個國家財政管理制度上建立起一套系統的、完備的、規範的和國家權力機構相互制衡的國家管理制度。要管理好一個現代國家，就要有規範的現代化財政制度，這是現代國家基本制度的一項基本建設，這樣的改革才如習近平總書記所說的那樣是「中國共產黨作爲執政黨所率領全國人民所進行的一場偉大革命」。

記者：您曾多次提到，只有政府體制和政治體制改革才能帶來實質性的市場化改革，而改革的關鍵是制約政府的權力，那麼，把「權力關進位度的籠子」的最大的困難和關鍵是什麼？

韋森：我這兩年悟出一點，光修預演算法，修的再好，沒有制度保障，有用，但作用不大。必須有國家層面的機構設置和制度建設方面的改革與建設，能使預演算法落實到實處，纔是真正理想的改革。即制度和法律匹配了，才能真正做到預算民主。

2013年1月22日，習近平總書記在中紀委十八屆二中全會上的講話中說：「要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進位度的籠子裏。」我們認爲，要把政府的權力關進籠子裏，首先是要把政府的財權關進「制度的籠子」裏。由此我認爲，在目前中國推進預算民主改革不應該有阻力。因爲這是幫助政府管好財政收支儘可能地杜絕政府官員貪汙腐敗的最重要的制度建設。

十八大以來，中央已經加大了打擊腐敗官員的力度，已經有十幾個中共中央委員和省部級幹部落馬了。但是從長期來看，從國家的長治久安來看，單靠「運動」來打老虎和蒼蠅是沒有多少用，打了老虎可能狼又出來了。所以，加強了人大對政府預算的監督和制衡，把預算工委建立起來，把預演算法修好，把政府的財權真正關進位度的籠子裏，建立國家的現代化財政管理制度，纔是當爲的改革。現在看來，這些都是可行的。

現在，應該借十八大報告和十八屆三中全會《決定》的「東風」，研究和具體落實十八大報告和十八屆三中全會的決定中關於經濟體制改革和政治體制改革的基本規定，推進國家財政管理制度的改革。這實際上是中國國家治理體系和治理能力現代化的一項最重要的制度建設。

2013/12/23

（注：本文僅代表作者個人觀點，文章刪節稿已經發表在《第一財經日報》12月30日「全球思想領袖百人談」。本文責編 mojing.huo@ftchinese.com）

像大多數中國領導人一樣，李克強在中共系統內的升遷過程中不得不具備耐心。經過30年後，他最近被任命爲中國國務院總理。如今，他沒有多少時間可以浪費。世界第一人口大國兼第二大經濟體迫切需要改革，這一使命已落到李克強的肩上。

在精心設計的黨內權力等級體系中，李克強的地位僅次於新任國家主席習近平。不過，雖說國家元首將把握未來10年任期內的總體方向，但經濟方面的管理權掌握在總理手中。因此也將由58歲的李克強來回應各界人士——從國內自由派人士到民營企業，再到外國投資者——異口同聲地疾呼，人們要求新一屆政府削弱國家在經濟中的主導作用、加強法治和懲治腐敗。

在許多海外人士眼裏，過去十年讓他們見證了一個經濟大國非凡崛起的歷程。但在中國國內，有一些聲音卻在談論「失去的十年」，失落感日益深重，在城市中產階層當中尤爲如此，人們對房地產價格飛漲、環境汙染和威權政府感到不滿。新一屆領導人必須解決這個問題，否則中國的「基本和平崛起」將面臨更大的問題。

李克強似乎認識到了改革的必要性。他上週第一次主持召開國務院常務會議，會上要求各部委必須「紮實推進改革，以一批實實在在的成果讓人民羣衆見到實效」。美國新任財政部長傑克•盧(Jack Lew)上週與李克強會晤後表示，「很明顯」，中國「已明確承諾要推進改革議程」。但他又接著說道，挑戰就在於如何取得「實質性進展」。

新任總理承諾推進改革，這在中國並非第一次。十年之前，李克強的前任溫家寶承諾要讓經濟朝著更加公正、人性化和可持續的方向發展。但他沒能實現目標。到離任時，他對於政治改革的呼籲不過是讓人們體會到了慣性的力量。

改革派希望李克強有朱鎔基之風。1998年至2003年間任總理期間，朱鎔基主持實施了一些中國最大膽的改革，包括推進一項大規模的私有化方案。朱鎔基的多名前部屬如今在國務院任關鍵崗位，這加深了人們的期待。他們中包括獲任財政部長的中國主權財富基金前董事長樓繼偉。

但李克強本人也被視爲一位新型的領導人。芝加哥大學(University of Chicago)的楊大力表示：「他是中國第一位接受過系統經濟學教育的總理。」

李克強1955年出生於華中地區的安徽定遠縣，成年時正逢「文化大革命」。像同時代的許多人一樣，他在19歲時被送到鄉下從事體力勞動。但不同於年紀較大的知青，大學恢復招生時，接受高等教育的大門向李克強打開了。儘管競爭十分激烈，但在1977年，他成爲安徽省被北京大學法律系錄取的三名幸運兒之一。當時安徽省非常貧窮，他父親是當地一名官員。

當年考上北大法律系的三名安徽人之一、美國德傑律師事務所(Dechert Law Firm)駐北京合夥人陶景洲表示：「從一開始，他就對經濟法很感興趣，並努力透過在中國國際信托投資公司(Citic)實習的機會積累實務知識，這家公司在上世紀70年代是中國通往世界的唯一視窗。」

李克強閱讀英國憲法專家戴雪(A.V.Dicey)的書，並參與翻譯了英國著名法官丹寧勳爵(Lord Denning)所著的《法律的正當程式》(Due Process of Law)一書。獲得法學學位之後，李克強又攻讀了經濟學博士學位。這一學術路徑使他有別於早期領導人，他們大多爲工程師出身。

但這也讓李克強受到了一些批評。一位西方企業高階主管表示：「看過他的履歷後，你會發現他在執行方面有很大問題。他沒有朱鎔基那樣的決斷力。」

朋友們表示，李克強一向慎言、慎行。在學生時代的合照中，他習慣站在邊上。陶景洲回憶道，那個時候他沉默寡言、低調，在集體討論時，他總是最後一個發言，而且不活躍；從來不會口無遮攔，或者咄咄逼人。

中國官員的標準升遷路徑可能也強化了李克強的這個特點。在不同黨政崗位輪換工作的長久經歷，教會了他要等待時機和保持低調。他在安徽農村時就入了黨，透過在共青團工作不斷得到升遷。這讓他成了胡錦濤的「門生」，作爲習近平前任，胡錦濤是中共內部主要勢力之一「團派」的領袖。李克強獲得了忠誠的名聲，但他也不乏務實作風。1989年，他幫助勸說北大學生不要去天安門廣場抗議，後來也沒有積極打擊示威者。

從1998年起，李克強歷任河南省委副書記、省長、省委書記和遼寧省委書記等職，其中河南是中部人口大省，而遼寧是東北老工業基地，是一個「鏽帶」省份。2007年，李克強進入中共中央政治局，併成爲掌握實權的政治局常委會的一名成員。

支持者指出，在地方上任職時，李克強在經濟政策方面的主要成就是在遼寧省實施棚戶區改造工程。批評者則指責他曾幫助掩蓋河南省艾滋病疫情爆發事件，他們還指出，在溫家寶的第二個總理任期內，李克強是一名副總理。

在德國工作的著名記者長平表示，中國曆任總理都頗得民心，被稱頌爲「人民的好總理」，但是隨著覺醒的民衆變得不再那麼聽話，李克強未必能獲得同樣的待遇。

本文作者爲英國《金融時報》駐北京記者

譯者/何黎

【編者按】本文是王廣州教授12月24日在清華大學《人口形勢與生育政策調整》講座上發言稿，經作者審定，授權FT中文網全文刊發，以饗讀者。

中國「單獨二孩」生育政策從根本上改變了獨生子女和「一胎化」生育政策的導向和趨勢，是中國生育政策的轉折點。當前中國計劃生育政策做出調整看似簡單，其實是一項複雜的社會系統工程。此次探討中國人口形勢與計劃生育政策調整的話題，我會把重點放到後半段，即「單獨二孩」政策目標人羣、相關問題分析以及未來生育政策的走向。

2000年人口普查後，公佈的人口普查所調查的總和生育率爲1.22，調查結果之低大大出乎人口學者和政府相關部門的預料。由此引發對生育水準和生育政策調整的激烈爭論。一方觀點認爲應該調整「一胎化」的生育政策，而另一方觀點認爲應繼續堅持甚至收緊計劃生育政策。顯然，人口的快速增加和人口的銳減都不是中國人口發展的戰略目標，特別是面對如此迅速的人口總量和結構變化，當前計劃生育政策調整是必然的。

首先，我們先簡短、快速的回顧一下當前中國的人口形勢，只有瞭解清楚這些，才能更好的理解決策層爲什麼會對計劃生育政策做出相應的調整。

下面看幾幅圖表，這是人口學者研究過程中最常用的圖表——年齡結構金字塔。從圖表含義看，左方代表男性，右方代表女性，年紀越輕越處於下方，年紀大則偏上方。如圖顯示，2010年全國第六次人口普查資料表明，中國大陸2010年總人口達到13.39億，其中0-14歲少兒人口爲2.22億，佔總人口的16.60%，15-64歲勞動年齡人口爲9.98億，佔總人口的74.53%。65歲及以上老年人口爲1.19億，佔總人口的8.87%。透過分析，可以判斷，如果現行生育政策不變，到2030年中國少兒人口比例將持續下降，老年人口比例將加速上升，總人口年齡結構將全面快速老齡化。預計到2050年，中國0-14歲少兒人口比例將從2010年的16.60%持續下降到11.4%左右；15-64歲勞動年齡人口比例將從2010年的74.53%持續下降到60%左右；65歲及以上老年人口比例將從2010年的8.87%持續上升到接近28%。

（注：現行生育政策年齡結構預測2050）

上述數據看到的是全國人口的平均狀況，但是人口具有異質性，且中國的人口結構變化是快速和劇烈的，很多具體情況並不能簡單的以平均衡量。以北京與貴州比較，兩地人口結構差別很大，在平均基礎上如果考慮人口異質性，最糟糕的情況可能會超出預期。同時，從總體平均情況看，沿海地區與內陸人口結構差別更大，這就提出了一個問題：要不要調整現行生育政策。

（注：2000年北京人口年齡結構）

（注：2000年貴州人口年齡結構）

決定生育政策調整的幾個指標

很多人支援生育政策調整，當然也有反對的人，這就涉及到一些生育政策調整定量研究的核心問題，雙方需要在這些問題上達成共識。第一個問題是，生了多少，即生育水準多高或者多低；二是，想生多少；三是，讓生多少；四是，能生多少。這些問題是相互聯繫的。從研究技術角度看，有一個問題比較難解答，即生育意願（理想子女數）到底是怎樣的。相同的人在不同階段、不同環境下，生育意願是會變化的，因此處理這些不確定性問題以及找到研究落腳點是非常難的。因此，這裏我不想過多的講技術問題。但有些最基本的概念需要明確，因爲這涉及到測量結論，同一項研究如果採取不同的測量方法、標準，那麼結論可能完全不同。

粗出生率(CBR =Birth/P)，分子是出生數，分母是總人口數，顯然分母中男人是不能生育的；一般生育率 (GBR =Birth/W15-49)，分母變成15～49歲的育齡婦女，從測量角度看，一般生育率就比粗出生率精確了不少，它把男人和不可能生孩子的女人去除；最常見的是總和生育率(TFR)，它比一般生育率又精確了一步。

接下來，調查隊列生育水準及時期總和生育率估計顯示，不同年齡段的人差別還是非常大的。隨著年齡的降低，生育水準是在下降的，特別是現存子女數也是下降的，即今天的40歲婦女平均現存子女數比20年前40歲婦女的現存子女數低了很多，根據邏輯推算，中國整體生育水準是下降的。

國家衛生計生委曾說過，中國2010年總和生育率是1.64，我對此表示懷疑。根據2010年普查數據，2010年中國總和生育率在1.4，而官方是1.64，這幾乎是不可能的，原因在於，鄉村小學及以下的育齡婦女生育水準是最高的，她們2010年才達到1.64，那麼全國平均水準不可能達到1.64。也許你會問，你講這麼多什麼目的，我的回答是，因爲現在很多人對當前中國生育水準高低的認識不同，導致他們對生育政策是否做出調整的結論也就不同。此外，不同年齡階段，生育意願也是變化的。

去年底有個研究，如果全面放開二孩政策，未來幾年中國總和生育率會超過4.4，我們研究發現這是不可能的，每年最多也就出生2800萬人口，總和生育率4.4意味著每年出生人口至少4700萬。另外，根據2010年人口普查數據，在已經生育一個孩子還沒有生育第二個孩子的育齡婦女中，40歲以下的0.92億，你能指望政策一經調整這其中一半的人馬上同時都生孩子嗎？顯然不可能。這也是我質疑的主要原因之一。

全面放開二孩政策人口不會突破15億

接下來的問題是，政策不變、單獨放開、全面放開三種情況下，全國人口高峯是多少，上限是多少。假定2015年全國城鄉統一放開「單獨」二孩，而非「單獨」育齡婦女生育政策不變。2016年出生人口規模估計值的均值將達到1600－1700萬左右，比現行生育政策不變的估計值高100萬－200萬左右，超過300萬的可能性很小。如果2015年放開單獨二孩，估計中國總人口高峯將在2026年－2029年左右出現，高峯總人口估計均值爲14.01億，上限爲14.12億左右。與生育政策不變相比，2050年總人口均值從生育政策不變的12.6億上升到13.02億，總人口估計值上限也由生育政策不變的12.80億提高到13.18億。即使全面放開，保守估計上限最多是15億。現在有觀點認爲，全面放開後人口上限將突破15億，這個結論是不對的，唯一的可能性就是過往的人口調查都是有錯誤的。

（注：出生人口均值）

（注：出生人口上限）

（注：總人口）

下面我們討論「單獨二孩」政策目標人羣及相關問題分析。政策出臺的背景，大家已經很熟悉了，我就簡單表述一下：十八屆三中全會提出，「堅持計劃生育的基本國策，啓動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展。」

有幾個基本概念普及一下，一是，雙獨，即夫妻雙方都是獨生子女；二是，雙非，即夫妻雙方都不是獨生子女；三是，單獨，即夫妻雙方有一方是獨生子女，另外，單獨家庭妻子處於15～49歲之間的這部分婦女將單獨育齡婦女，那麼符合單獨生二孩的人到底有多少？

根據2005年全國1%人口抽樣調查數據和1990年以來的人口普查數據估計，2005年全國「單獨」育齡婦女在1800萬人左右，估計值的下限在1720萬人左右，上限在1910萬人左右。更進一步，預計2013年全國有單獨育齡婦女在3300萬左右。從單獨育齡婦女佔全部育齡婦女的比例來看， 「單獨」育齡婦女的比例在8%左右，那麼，已經生育過一個孩子，還沒有生第二個孩子的單獨育齡婦女就更少了，估計此類育齡婦女2013年有2000萬左右。此外，一孩單獨育齡婦女中還分爲兩類，一是農業戶口，二是非農業戶口，前者如果一胎是女孩，本來就可以生二胎，因此農業戶口的一孩育齡婦女只適用於一胎是男孩的，這樣算下來，符合新政策的人羣可能就又少了很多，大概有1000-1200萬左右。單純從此次政策的目標人羣看，你會看到符合這次政策的主要是非農戶口。

中國應平穩、儘快實現全面二孩政策

根據現有調查數據和研究結果，如果現行生育政策不變，未來40年中國人口將實現零成長並進入快速負成長階段。如何更積極穩妥地調整現行生育政策？ 「單獨」二孩政策已經出臺，那麼接下來是全面放開二孩，甚至取消計劃生育政策？

國家生育政策調整除了擔心人口大起大落、大量出生堆積外，其實人口學者也擔心即便是調整了生育政策，老百姓的生育率短期回升，但長期仍然持續下降並進入低生育率陷阱。無疑，搶生、超生造成很大出生人口堆積，將給個人、家庭和社會帶來一系列問題，但低生育率陷阱同樣帶來很多人口結構問題。

生育政策不是一個單一的政策，是直接涉及到千家萬戶和老百姓長期切身利益的政策。當然，生育政策調整過程也會面對很多具體問題，最直接的問題就是政策調整前後相關政策銜接的問題。在生育政策調整的過程中，儘量避免出現由於擔心政策多變的搶生和超生問題。政策的平穩銜接和過渡既符合老百姓的長遠切身利益，也符合國家的長期發展目標。同時，加強相關統計數據分析和深入研究，正確判斷政策的影響和未來出生人口的變動趨勢，積極應對可能由於出生人口堆積帶來的短期或長期醫療、教育、就業、健康等方面的新情況和新變化。

我個人的政策建議是：讓中國平穩、儘快實現全面二孩政策，儘量化解可能由人口堆積帶來的各種風險，這也應是未來生育政策的目標。

（本文僅代表作者觀點。責任編輯郵箱：tao.feng@ftchinese.com）

上海自貿區是2013年關於中國的熱門辭彙之一。在中國十八屆三中全會前後，上海自貿區的建設以及細則被認爲是觀察中國未來走向的最好視窗，在十八屆三中全會的主旨檔案中，對上海自貿區也作出了具體的描述，這也成爲上海自貿區成爲當仁不讓的全球焦點。

上海自貿區的成形代表了中國發展的這樣一個趨勢：在國際分工合作中，中國對外需要更加開放的視窗，並且更好地融入國際社會，儘管目前來看未來國際貿易發展的形態仍然值得探討，但中國需要一個平臺與世界對接，上海自貿區依託於上海這樣一個國際大都市，成爲中國領導層最好以及最實際的選擇。對內來看，面對著改革的藩籬，中國也需要一個對內展示的視窗，真正讓「市場在資源配置中發揮決定性作用」，身處中國最爲市場化的區域，上海自貿區也成爲最爲明智的選擇。

如今的上海自貿區，大量的企業開始選擇在此落戶，地方行政管理部門也出臺了一系列簡化行政審批程式的舉措，但卻不是上海自貿區建設真正的難點。

真正的難點在於金融開放的舉措，在漫長的等待後，央行出臺了支援上海自貿區發展的三十條意見，儘管在金融實務操作上作了大量的有益嘗試，但在資本賬戶開放、利率市場化以及匯率形成機制上，央行卻仍然惜字如金，這也明顯表達了央行的謹慎態度。

時不我待，中國的開放必然將伴隨著金融市場開放，這其中資本賬戶開放將是題中應有之意，那爲什麼中國不願意過快開放資本賬戶呢？

簡單來看，一旦開放資本賬戶，將對國內金融體系帶來嚴重的衝擊，同時一旦開放將不可逆轉，這將使中國金融體系面臨更大的挑戰，中國政策決策者真正的問題是，中國準備好了麼？

但與此同時，伴隨著金融體系的不斷發展，開放資本賬戶卻在很大程度上已經不在控制之中了，記得今年年初大量的出口虛增，大量企業在背後透過出口項下的操作，將大量熱錢輸入境內市場，這在很大程度上表明企業在利用經常賬戶進行資本賬戶項下的操作，從另一個方面也表明， 不斷發展的企業和金融機構的行爲，對金融開放造成了倒逼效應。

從利率市場化來說也是如此，如今普通居民已經在緊盯理財產品而非銀行存款的收益率，這也表明利率市場化已經深入人心。

中國的政策決策者並非沒有認識到這樣的問題，反而這也是他們希望推進的，但真正制約其決策的，是以下的幾個問題：首先，大規模資本流入造成人民幣升值，這造成出口競爭力的下滑；同時，由於資本單邊流入，中國面臨資產價格尤其是房地產價格的上升壓力；第三，金融機構和企業過度參與跨境套利，已經對金融健康造成侵蝕。

這些問題卻也不是一朝形成，從2003年到2008年，中國已經面臨嚴峻的資本流入的壓力，而現在的問題則更加嚴重，從某種程度上來說，央行的貨幣政策框架和匯率政策值得深思。面臨著國內外形勢變化的日新月異，央行維持「謹慎」貨幣政策數年之久，這反映了一種政策也應與時俱進並有前瞻性。

上海自貿區在此刻的操作卻反映了央行仍然在考慮未來的政策選擇，比如在資金的劃撥上，上海自貿區的賬戶幾乎完全視同於離岸賬戶。即使如此，未來如何真正避免自貿區賬戶被用於監管套利，卻仍然存在很大的不確定性和風險。以臺灣爲例，其也透過嚴格的隔離將離岸賬戶(OBU, offshore business unit)與境內金融體系（DBU）分開，某種程度上也表明即使在境內外利差很小（臺幣的利率與美元十分接近）的狀況下，其也仍然面臨著相當對於監管套利的擔憂。

綜合這些問題，適當的政策選擇和次序將顯得十分重要，比如說中國應該以我爲主，加快利率市場化，以抵禦資本賬戶開放帶來的外部衝擊。此外應該鼓勵資本雙邊流動，中國大量的民間資本亟待流出，也只有這樣中國才能逐步找到迴歸貨幣政策獨立性的「錨」。

從另一個角度來看，國內經濟的相對減速也有利於以上海自貿區爲代表的經濟體制改革創造更爲有利的條件，也有利於避免房地產泡沫的進一步擴大。從目前的經濟工作定調來說，中國官方似乎仍然有一定的猶豫。但市場已經充分考慮並消化了中國經濟增速下滑至7%左右的可能性，而對於中國來說，7%的增速也仍然是一個相當可觀的發展速度，由於中國經濟基數變得越來越大，與10年前相比，7%的增速將創造比過去10%以上經濟增速近三倍的新增財富效應，這對於一個逐漸復甦的歐美經濟和中國來說，都是一個更爲理想的結合。

（注：本文僅代表作者觀點）

本文責任編輯 徐瑾 jin.xu@ftchinese.com

理想的確很豐滿。

中央城鎮化工作會議塵埃落定，雖然正式的城鎮化規劃尚未出爐，不過已基本定調。本次會議，亮點衆多，特別是將「記得住鄉愁」作爲任務之一，令人印象深刻。但是，在最重要的兩個問題上，城鎮化戰略的最終期望，恐怕與中國現實存在巨大差別。

就城鎮化對於中國經濟的意義而言，主要是擴大內需和促進產業升級。而最大的變數，則被寄託在進城農民身上，已經進城的農民，其消費需求，將是巨大的內需，據測算光公共服務的投資就可達數十萬億，同時，還有一種期待，就是沒有進城的農民，國家層面的預期，是每年能夠有1000萬農民進城，既振興內需，亦充實城市勞動力。

不過，後者，恐怕要失望，未來中國將無足夠的勞動力繼續轉移到城市，如從就業而非戶籍衡量，中國的城鎮化其實已接近尾聲，而非序幕。

到底有多少人在城市？

目前是一筆糊塗賬。官方統計，已經有超過7億人居住在城市，由此，得出中國的城市化率是52.6%，如以戶籍人口統計，更不到40%。由此，似乎中國的城鎮化空間巨大。不過，現實很殘酷。換一種演算法，看看農村還剩下多少有效勞動力，得出的結論則截然不同。

如果以就業爲主要統計標準，只要是非農就業，同時不常住農村，就算已經完成事實上的城鎮化的話，則中國城鎮化率被嚴重低估。

從歷史角度看，城鎮化對於中國的經濟發展確實居功至偉。經過30多年的經濟發展，中國的城鎮化率已經有了穩步提高。世界銀行的經濟學家尤素福透過實證研究得出結論認爲，從上世紀80年代以來，中國的經濟成長中有10%可以歸因於城鎮化的進程。而國家的城鎮化戰略中，有一個很大的期待，就是未來能夠繼續吸引農民進入城市。

可惜，由於中國即將出現人口逆轉，遍地空城的危局，將重創城鎮化戰略，這一趨勢，國內多數學者都沒有清醒的認識，均跟風鼓吹，盲目樂觀。

由於計劃生育政策的長期推行，目前中國的城市化，將遇到前所未有的危機。

2011年國家統計局公佈的第一產業就業人口爲2.66億，這其中，還包含東北，新疆、海南等地的國營農場，他們其實是城市戶籍，總人數接近400萬，由此，真正留在農村務農的農民，實際只有約2.62億。農民沒有退休金，也沒有退休制度，活到老就得幹到死，就是活到100歲，也沒有人替你幹農活，所以，農業就業人口，基本就等於農村留下的除去嬰兒以外的實際人口。

國內一些學者如李迅雷等，曾提議中國真實的城鎮化率的另外一種演算法，應該是：城鎮化率=1—農村化率，則中國真實城鎮化率，早超過60%。根本不再需要二十年。我們所期望的未來農村仍然大規模轉移勞動力到城市的景象，可能不會再出現了。

不以數據統計，就以實證調查，筆者走訪了湖北，重慶，河南、江西等中西部省份，亦可印證，中國農村，除少數東部省份外，絕大部分已衰敗不堪，農村大片耕地拋荒，荒蕪千里，精壯勞力早轉移殆盡，留下老弱。

在上世紀80年代，我國尚有近2億的農村富餘勞動力，近幾年，中國一些城市卻出現了「民工荒」，勞動力市場出現「劉易斯拐點」。經過30年的勞動力轉移，已經基本無農村人口向城市流動了[請做下詳細的說明]。到底轉移了多少人口，現在是一筆有爭議的賬，但是，可以從兩個維度看未來農村人口轉移潛力。一是如剛纔所說，留下搞第一產業的人口，只有不到3億。二是，從前農村人口轉移的主力軍是青壯年，而現在，在城市的各個小區的門衛，一些園林工，清潔工，不少就來自農村的中老年人。中國城鄉收入差高達三倍，連中老年人，都會用腳投票，只要有機會，而且還幹得動。

更爲嚴峻的是，長期推行的計劃生育政策，致使我國的人口結構，發生了不可逆轉的巨大轉變。這種轉變即，年輕人少，老年人多，而推著時間的推移，未來死亡高峯期的到來，將使中國成爲空城之國。

2012年底我國60週歲以上老年人口已達1.94億，2020年將達到2.43億，2025年將突破3億。佔當時總人口的30%以上。比例非常驚人，超過世界上任何一個國家。

同時，中國的青少年人口，亦即將步入全球最低行列。

依照2010年第六次人口普查數據，0-14歲人口占16.60%，而1982年第三次人口普查時0-14歲人口占人口總量的33.6%，不到三十年，降低一半以上。未來形勢非常嚴峻。

少年人口的成長直線下降，老年人口的直線上升，這種對比，意味著將來中國人口達到峯值之後，將急劇下降。據《大國空巢》一書作者，中國湖南籍美國科學家易富賢研究，今後五年，20至60歲的總勞動力將達到頂峯，此後將出現大規模下降。甚至最早在2014年就可能發生逆轉，而在中國的體制下，一項戰略的週期，大約爲十年左右，由此，在本屆政府和下屆政府任期內，城鎮化即將因人口逆轉而遭遇挑戰。

未來，因爲人口減少帶來的消費市場的大幅萎縮，以及勞動力市場的不足，將重創中國經濟，未富先老的現狀，亦將嚴重製約中國的民族生機與活力，勞動力不足，更爲直接的是，無數的城市目前所制定的「國家化大都市」的宏偉目標，屆時將成爲空口承諾，今日已經逐步出現的部分黑燈城市，未來將在中國蔓延，可能纔是中國未來的真實寫照。

在推行城鎮化戰略時，其實國家高層有一個假設和類比，即，全球各發達國家，其城鎮化高峯期，也就是工業化高峯期，亦是國力完成飛躍的時期。此言不假，但是，有一個非常重要的因素被忽視，即，多數國家的上升期，均是人口成長期，人口成長曲線，基本與國家經濟成長曲線，與城市化曲線同步。

在二戰以後，日本啓動了工業化進程，自50年代至1973年，是日本工業化高潮時期，日本年均成長接近10%，進入發達工業化國家行列。至1975年，日本城市化率達到 78.6%，基本達到高潮。雖然至2011年，日本的城市化率已達90%以上，但是自70年代之後逐步趨緩。而日本的人口成長，亦於1972年達到高峯。由此，其工業化，城市化，人口發展的三大高峯期，基本同步。

不僅是日本，多數現代國家，城市化高峯、工業化高峯與人口發展高峯，基本都是三位一體。

而中國未來將出現嚴重的脫節：我們仍然寄希望於經濟會保持高速成長，仍然寄希望於城市化率會繼續提高，但是，我們的人口，尤其是青年人口，卻開始萎縮，人口發展曲線，與城市化發展曲線，將嚴重不同步。在人口萎縮的大局之下，卻對城鎮化寄望太高，恐怕有負重託。

事實上，中國不僅農村衰敗，多剩老弱，城市化進程，已將逐步終結。農業現代化，和城市新居民的工業化，將是一個挑戰。同時，縱使未來農村人口再向城市轉移，轉移來的也是負擔，而非動力。即，轉移到城市來養老的老人，將多過轉移到城市來的兒童，青壯年則幾乎沒有，因爲他們早就來了，只是有的沒有常住，無法統計而已。這些中老年人對於城市來說，其消耗遠遠大於其勞動力貢獻，由此導致的一個結果就是，新的城鎮化浪潮，再也不象過去三十年那樣，坐喫精銳勞動力帶來的財富，而付出低福利成本， 相反，未來的城鎮化，福利成本將越來越高，而精銳勞動力則越來越少。

縱使現在全面開放計劃生育，人的成長期尚有20年左右，仍不足彌補中國勞動力的缺口。未來中國可能將不得不大規模開放移民，今天國人因爲高房價而無法享受的住房，在大批老人死亡之後，或者將不得不留給國外青年居住。在廣東等沿海地區，已經湧入大批亞非青年，在北京街頭，也已經日益多見。

或者這將是最大的諷刺。用計劃生育節制本國人民的活力與生機，用高房價迫使本民族的青年不得不爲生計奔走而喪失朝氣，原來最後是爲他國人做嫁衣裳。

中國目前尚未完成產業轉型，在全球產業鏈中也無法短期內升級，由此，中國仍然需要大批產業工人，但是，隨著青少年人口的減少，以及高校升學率超過80%，國內已經無法提供足夠的勞動力。開放移民，並非良謀，但卻不失爲救急之策。爲長久計，中國的計生政策，需要徹底調整，不是開放單獨二胎生育，而是徹底開放。

（注：本文僅代表作者個人觀點，本文責編 mojing.huo@ftchinese.com）

2013年已經過去。這一年內發生了許多事情，有大有小。到年底讓我們回顧一下這一年內的大事情。

首先是中國新一屆領導班子上臺，開始展現出與過去有所不同的施政方針。這將對未來五年的中國的政治經濟有重大影響。在經濟上我們維持了比7.5%略高的成長率，而且波動很小，擔心持續下滑的顧慮逐漸消退，信心在恢復。在對外關係上中日矛盾不斷升溫，前景未卜。中美關係平穩良好。中國外交開始向中東和非洲進軍。但是中國軍費的持續成長，航母的巡視導致周邊國家不安。總的國際環境沒有向好的發展。

新領導的亮相有幾點非常受到歡迎。特別是反腐敗極爲有力，而且能切實落實。在市場上已經表現出高檔餐館營業量減少，高檔菸酒因需求減少而降價。反對奢侈浪費，已經立竿見影，極得民心。

三中全會的決議表現出極大的改革決心。大家盼著進一步落實。比如司法獨立，農地產權明晰化，取消勞動教養制，政府和市場的功能劃分（讓市場起決定性作用），打破市場壟斷，改善國企的經營，大家都抱著很大的期望。能不能兌現落實，要看遭遇多大的阻力。前一屆政府之所以在這些方面進展不大，我猜想並不是不知道，而是很難推動。所以三中全會的決議能夠貫徹到什麼程度還要看以後的發展。

近十多年來部門利益快速長大，他們又有制定政策的權力，任何改革如果涉及他們的利益都會碰到阻礙。

從經濟方面來看，保持了三十多年的9-10%的高速成長顯然已經轉入7.5%左右的中高速度的成長模式。其原因是多方面的。簡單模仿的後發優勢慢慢地用完了，我們進入到自主創新時代。環境代價過高越來越明顯，不得不減速保護環境。國際經濟環境的惡化也是原因之一。人口結構的變化，勞動力人口數的減少，使生育紅利轉變爲生育欠債。經濟結構越來越不能適應新的形勢，調整結構是有代價的，要付出調整的成本。正因爲增速降低是多方面造成的，這一趨勢不可能用單一的政策去逆轉。我們勢必去適應這一新的情況。

雖然我們經過三十多年的高成長，人均GDP從世界末位上升到中高收入，但是和發達國家相比還只有他們的四分之一或五分之一。我們追趕三十年只追了四分之一，其餘的四分之三怎麼才能趕上去，是不是還要花120年？

回答這個問題首先要看到我們和發達國家比較在哪些地方不如別人，進一步成長的潛力何在。回答這個問題其實並不複雜。在產權結構上發達國家是私有制爲主，中國則相反（事實上也不盡然了）。中國的公有制企業大多數效率低下，浪費巨大。土地的公有制也極大地妨礙了土地的最優配置，使地不能盡其用。在一個缺少土地的國家裏土地使用的限制極大地阻礙了各行各業的發展。

在經濟運行的規則上看，我們還是一個計劃和市場混合的運行制度。二者經常發生衝突。權力配置資源還佔相當大的比例。比如對金融業價格（利息率，匯率）的限制，對市場進入的限制，對平等競爭的干涉，都導致經濟結構的扭曲。現在中央決定調整經濟結構，也決定要讓市場起決定性的作用。但是權力能不能讓位於市場還是一個未知數。

如果解決了所有制和市場化的問題，中國的經濟成長還有高速成長二三十年的可能。

當局把解決民生問題當成目前最急迫的問題。但是我覺得重點抓得不準確。其實中國最成功的正是解決了民生問題，人均收入翻了十倍。雖然有收入分配不公的現象，但是即使最窮的人也有顯著改善。全球脫貧計劃的完成80%發生在中國。全球貧困人口得到最大改善是在中國。

依我看，中國最大的問題不在民生，而是權力不受監督。而且就民生而言，收入分配不公的根源也在特權，在特權侵犯了人權。在市場上不是人人機會均等，各種特權佔了優先地位，平民百姓很難有透過努力獲得收入晉升的機會。在各種社會矛盾中由於收入分配不公的是絕少數。大多數是公權侵犯人權導致的。因此維穩的重點應該是限制政府權力的濫用，也就是憲政。

在胡溫執政的前十年裏，經濟方面的成就非常顯著。雖然有極其嚴重的全球金融危機，但是中國的成長率沒有掉到7.5%以下。這10年是1983年以來的30年中增最高的十年（十年平均年成長率爲10.5%，前十年是9.7%）。

但是在這段時間裏最失敗的是法治的鬆懈，特權的橫行。它的爆發則是在今年的薄熙來案。薄熙來從大連到瀋陽，又到重慶，不斷被人檢舉告發。但是他是政治局委員，誰也告不倒他。只有王立軍跑到成都的美國領事館去，成爲國際事件，再也瞞不住了，事情才被立案偵查。可見法治鬆懈到了什麼地步，或者特權猖狂到了什麼程度。

薄熙來案可說是中共自林彪出逃案之後的第一大案。和林彪案一樣它暴露了中共內部掩蓋得最深的方面。而且它們都是把內部鬥爭暴露成爲國際事件，把中共搞得很狼狽，最狼狽的是那些過去大力支援林彪和薄熙來的人。

但這兩件事都有很大的正面作用，都推進了中國走向比較開放的時代，讓國內國外的人都更明白中共內部是怎樣運作的，它和表面的宣傳完全不同。這纔是薄熙來案的主要意義。

對薄熙來的審判也開啓了司法審判的新場面。雖然沒有現場直播，但也足夠透明。這讓大家知道，司法公開應該是怎樣的。但是這種透明和公開也不是普通公民可享受的，還是對待特權者薄熙來的另類做法。他出庭可不穿囚服，不戴手銬，不剃光頭。這讓大家知道一個文明社會應該如何對待可能犯錯誤的人。這是人權的一個重要部分。最近最高法院已經宣佈今後不允許在審判時叫被告人穿囚服，剃光頭。這對於暴戾成性的當今社會是一付很好的清醒劑。

審薄案最大的不足是避重就輕。薄熙來最重要的罪行是利用特權侵犯人權，爲了私利破壞法治，用家法代替國法。他在重慶幹了一系列侵犯人權的嚴重罪行，許多企業家，警察，平民百姓受摧殘，財產被掠奪，留下一大堆錯案冤案，這個爛攤子如何處理？在審薄時這方面的事一字未提。他的罪行的受害者如何平反糾錯，至今沒有一個合理的政策。

其實薄熙來只是一個典型，全國各地都有大小薄熙來式的人物。他們橫行不法，漠視道德和正義，極大地損壞了執政黨的信譽，也是社會不安的主要原因。審薄而不解決濫用權力，破壞法治的風氣，使得大家對薄熙來結案的期待有點失望。

最後談一點國際關係方面的看法。隨著我國經濟實力的加強，我國的一舉一動都會被關注。充分說明了中國國際地位的提高。鄧小平要求韜光養晦，實際上已經很難做到，客觀形勢已經和二十年前完全不同了。但是在對外關係上保持謙虛謹慎，有遠見而負責的態度仍然是必要的，因爲這樣對人民有利。相反處處強出頭，並不有利於百姓的切身利益，對國家和百姓都是不利的。

在外交主導思想和方針上，要注意到國家利益和百姓利益的區別。有利於國家的事未必都有利於百姓。在外交政策上是以國爲本，還是以人爲本，這二者是有區別的。以中日之間的領土糾紛爲例，以國爲本，中國的主張是寸土不讓。但是這種態度已經傷害了兩國之間的貿易和旅遊。我們受了幾千年的忠君愛國的教育，認爲愛國就是愛民。其實並非如此。現在我們應該對二者的區別有所認識。

這個問題之所以複雜，因爲在日本方面也是不惜損害百姓的利益去愛國。全世界有遠見卓識的政治家還是少數。所以國際爭紛不斷。其實大部分都是外交們製造出來的無事生非。更可惜的是大部分百姓還支援這種「愛國行爲」。幾千年的教育把百姓徹底洗了腦，以至於不知道自己的真正利益是什麼。各國百姓之間無冤無仇，怎麼會有互相殘殺的戰爭？就是那些喜歡惹是非，製造事端的政治家們挑動的。結果是世界和平依然遙遠。說不定還有一場浩劫等著我們。

（注：本文僅代表作者個人觀點。本文責編 mojing.huo@ftchinese.com）

之前備受期待的中國共產黨十八屆三中全會公報，曾讓關注中國的觀察人士感到非常失望。但隨後發佈的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（後文簡稱《決定》）所列出的一系列雄心勃勃的議程，很快讓他們的失望之情一掃而空。 儘管三中全會公報內容含糊其辭，但《決定》向人們展示了一項全面的改革計劃，這項計劃如果得到實施，將需要本屆以及下屆高層領導人的共同努力。具有諷刺意味的是，即便最近的中央經濟工作會議曾辯論過，是否應將官方成長目標降至7%、以強調質量現在比數量更重要，但嚴格實行這些改革計劃將極大地改變市場激勵機制，從而可能使未來幾年的國內生產總值(GDP)年增速提高到8%以上。

總結《決定》中16個部分和60項改革任務的評論一直屢見不鮮，這讓我們很容易迷失在具體改革舉措的海洋中、以及那些尚不具備可行性的大目標中。然而，支撐這些討論的是兩個核心目標：修改那些曾推高債務水準的政策，以及增嬌生產力驅動因素、從而提高經濟成長的可持續性。如果《決定》得到執行，將爲實現這兩個目標提供基礎。

爲了讓如此廣泛的改革計劃變得容易理解，讓我們將本屆三中全會的改革議程總結爲「一二三」。「一」個核心原則：市場應起決定性作用。「兩」個政策工具：經過改革的財政和金融體系。「三」個跨領域主題：消除城鄉差別、促進國有與非國有部門之間的競爭、以及釐清中央和地方政府之間的經濟和政治關係。負責實施所有這些議程的將是兩個新設立的協調機構，一個負責處理經濟問題，另一個負責處理安全問題。

本屆三中全會確立了市場在定價和資源配置中的決定性作用，意味著中國一個長期存在的意識形態問題塵埃落定，但這在實際操作層面的意義仍有待觀察。儘管商品價格現在已基本放開，但政府幹預持續存在、市場缺乏競爭以及機制薄弱意味著，在一段時間內，資金、土地和勞動力等關鍵投入品的價格仍將繼續扭曲。然而，朝市場化努力的格局現在已經確立。

就政策工具而言，中國計劃中的金融改革已經啓動。《決定》中的一項新鮮內容是，承認中國的債務問題只能透過大規模改革政府間財政體系才能解決。這些有待實施的改革措施需要解決兩個結構性缺陷。第一，大多數公共服務由地方政府負責提供，但多數稅收要上交中央。第二，與其他國家相比，預算在中國經濟中所佔比例嚴重偏低。因此，地方政府一直日益依賴銀行借款和土地開發（而非預算）爲自己的支出提供資金，這造成了投機性房地產開發信貸氾濫以及不計後果的債務累積。

三中全會涉及促成長的內容部分在於縮小城鄉差距的目標。過去農村和城市往往被當作兩個單獨經濟實體，這不僅導致效率低下，也加劇了不平等。中國的城鄉居民收入比超過3，是所有主要經濟體中最高的，表明中國有望透過改善對城市化進程的管理來確保生產力成長、以及縮小收入的地域差距。因此，土地市場改革、以及有關擴大社會服務覆蓋面和勞動力流動自由化的一攬子改革方案，有望促進生產力驅動的經濟成長以及社會公平。

生產力議程的另一部分是鼓勵國營與民營部門加大競爭。中國的領導層已表明了對民營經濟持續擴張的開放態度，之前延緩私人投資的不確定性從而得以減輕。新型私人銀行興起將是刺激私人投資的另一個因素，這些銀行更願意爲中小型企業提供資金。與此同時，對真正有需求的領域（特別是社會基礎設施方面）進行公共投資也得到了官方的推動，透過利用現有流動性應該就可以增加經濟的活躍度，而不必依賴過度的貨幣擴張。

第三個跨領域的改革主題本身更爲複雜，但潛在的影響也更爲深遠。中國取得的成就得益於一套獨特的政府分權機制：中央爲地方設定政績目標，把對政府要員（如黨委書記、省長和市長）的任命作爲激勵因素，並建立相應的問責機制。透過調動地方積極性來完成成長目標，這種制度在支援經濟自由化方面取得了良好效果，但該制度阻礙了政治自由化，原因是它把維護政治穩定擺在優先位置，而衡量政治穩定的指標就是社會不安定因素是否得到了有效的控制。

因此，中國政治領域發展前景最不確定，這在意料之中。不過，新一屆領導班子已經清楚地認識到，中國必須開發一套更多元的經濟和政治標準，來評估官員的政績。他們也開始初步意識到，平衡各類優先事項的最好方法，是依靠一套治理機制——這套機制應能更好地理解民衆的需求，並更好地獎勵回應這些需求的官員。因此，爲處理經濟和安全事務而創立的協調機構（可能由最高層領導主管），爲三中全會決定背後的構想提供了一個合理的結果。

本文作者是卡內基國際和平基金會(Carnegie Endowment)高級研究員，曾任世界銀行(World Bank)中國業務局局長

譯者/何黎

改革是本屆中國政府給予國人的最大期待，早在今年3月中共總書記習近平履新之後，離京的第一站便選擇改革開放的前沿廣東，提及改革要「敢於啃硬骨頭，敢於涉險灘」，中國總理李克強也表態「改革要有壯士斷腕的決心，改革貴在行動，喊破嗓子不如甩開膀子。」

可以看到，近半年來，中國決策層改革承諾也相繼兌現，包括大批行政審批權下放、利率市場化加速、戶籍開放路徑公佈等等。如果上述舉措稱之爲改革的逐項攻堅，那麼，最近一個階段，李克強總理力排衆議推進的上海自貿區試點，從思路上便有較大不同，即以試點推進貿易、金融、稅收、管理方式等多方位改革。

毫無疑問，以試點促改革是中國改革開發的一個偉大嘗試，其一方面可以避免逐項改革推進中由於部分改革滯後而導致的協調性差、效果打折的問題，改革紅利顯而易見；另一方面，也可以透過最小範圍內挑戰利益羣體，以最小阻力率先推進改革實踐，具有可行性。而一旦效果顯著，得到廣泛認可，全國性的推廣自然水到渠成。

因此，在筆者看來，中國政府大力推進上海自貿區設立的意義絕不僅僅在於推行金融、貿易改革試點，其對法律、行政管理模式的探索，與改革開放之初設立深圳特區有異曲同工之處，且二者均是破舊出新的嘗試，推行之初也都面臨重大壓力與質疑。而相對於深圳爲中國開創三十年經濟快速成長的跨時代壯舉而言，上海自貿區有望以更快的速度、更加國際化的視野推動國內經濟改革，非常值得期待。

雖然自貿區具體細則尚未公佈，預計9月人大審批完成後對外發表，但從以往官方發言與媒體報導來看，上海自貿區的改革已見前所未有的開放性。這包括：

一是以金融改革作爲突破口，在區域內實現金融市場利率市場化，金融機構資產方價格實行市場化定價；在風險可控的前提下，資本項目可兌換也可以先行先試；允許設立外資銀行以及民資與外資合辦中外合資銀行，外商投資資信調查公司；允許部分中資銀行從事離岸業務等等。在筆者看來，這是加速推進人民幣國際化的重要嘗試，有助於爲全國金融改革與人民幣國際化積累經驗，促進人民幣早日成爲可儲備貨幣。

二是推動服務業發展，在稅收方面有所創新。包括將對專業從事境外股權投資的項目公司，參照技術先進性服務業，按15%的稅率徵收企業所得稅；區內符合條件的公司從事離岸業務收入，同樣按15%的稅率徵收企業所得稅等等。結合當前大力推進財稅改革、促進服務業升級的大背景，自貿區的積極探索對於未來稅收改革同樣具有借鑑意義。

三是修改法律讓行試點改革。有法律人士將自貿區建設概括爲新中國法律史上的最重大事件之一，原因在於儘管中國改革開放已經有三十多個年頭，但由於中國現有法律與進一步開放存在衝突，阻礙了對外開放的程度。8月底，人大透過了未來3年自貿區暫停實施"外資三法"和文化保護法的有關規定，從法律上也是個重要嘗試。

四是政府行政管理職能的轉變，其中審批制度方面，自貿區將針對外資試行「負面清單」管理模式。即除了投資領域的「黑名單」以外，外國投資者享有國民待遇。而在筆者看來，這種「負面清單」的管理模式不僅有助於國際貿易最新規則的接軌，增強外資投資者的信心與積極性。更重要的意義在於減少政府審批、依靠市場機制和打破壟斷，是新一屆政府簡政放權模式的探索。

五是領導人出於全球戰略定位方面的考慮。實際上，今年6月美歐國家已經正式宣佈啓動「跨大西洋貿易與投資夥伴協議」（TTIP）的談判，而先前歐巴馬政府也在持續推進TPP（跨太平洋夥伴關係協議）。TTIP和TPP的一種解讀是美國視中國爲潛在對手、孤立中國而有意推行的新體系。應對國際環境變化，中國顯然應該提前謀劃。從這個角度而言，推動上海自貿區實踐，符合未來中國融入國際服務貿易和投資體系的全球化戰略框架，是主動接招的表現。

當然，當前對於自貿區仍有不少質疑與憂慮，早在自貿區討論之初，就有監管層提出反對意見，李克強總理甚至拍桌子以示不滿。而當前的擔憂也主要集中在以下幾點，即如何處理與現有法律的衝突、如何規避相關風險、以及如何看待對香港離岸金融市場造成挑戰等等。

而在筆者看來，如能明確自貿區高層定位，以更廣泛視野看待自貿區的深遠意義，即自貿區的意義遠不止是傳統實驗田的範圍，實則是爲新一輪改革開放奠基。如果能在這一層面上凝聚共識，將有助於提升具體實踐部門統籌考慮並加強克服細節中困難的決心。

當然，上海自貿區是否能夠成爲「深圳2.0」，以點帶面，爲中國帶來更大的改革紅利，仍將面對來自國內外的各種挑戰與阻力。但總體而言，從新一屆政府力排衆議積極推進自貿區的過程來看，筆者認爲，本屆中國政府經濟改革決心仍然十分堅定，期待11月召開的中共三中全會有更多資訊。

（注：本文僅代表作者觀點）

本文責任編輯 徐瑾 jin.xu@ftchinese.com

【編者按】中共十八大三中全會發表的改革決定引發密切關注。FT中文網推出三中全會專題，希望能呈現多方解讀和觀察。

在本文中，林毅夫教授回顧了歷屆三中全會決定對「市場」的定位描述，認爲市場作用從過去的「基礎性」到今天的「決定性」的轉變，含義重大。他重新解析了政府與市場的關係，呼籲將「有效的市場」與「有爲的政府」結合。林毅夫同時強調需要消除對市場遺留的干預和扭曲，讓資源由市場進行配置，而在這個過程中，政府應該在保護產權、維持宏觀穩定、克服市場失靈上發揮作用，推動技術、產業、技術、制度等結構的變遷。

中共十八屆三中全會的決議提到，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關係。我們對於這個問題的認識隨著改革開放的推進而不斷深化。十一屆三中全會開始強調物質利益在調動工人農民積極性上的重要性，但是仍沿著計劃經濟的思路用政府的力量來調整農輕重的比例；後來承認市場在資源配置上的作用，但是強調「計劃爲主、市場爲輔」；再到1993年十四屆三中全會正式確立了社會主義市場經濟的改革方向，當時的定位是市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。這次十八屆三中全會指出，市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮政府的作用。從「基礎性」到「決定性」只是幾個字的改換，不過這充分體現瞭解放思想、實事求是、與時俱進的精神，爲進一步持續健康發展中國經濟打下了一個非常堅實的制度基礎。

中等收入陷阱多源於政府市場關係失位

十八屆三中全會的決議中再次強調「發展是解決所有問題的關鍵」。這個論斷不僅適用於中國，也適用於所有發展中國家。經濟發展的本質是技術的不斷創新和產業的不斷升級，發展中國家具有後發優勢，可以引進、消化、吸收發達國家的技術，從而技術創新、產業升級的風險和成本比發達國家低很多，經濟成長速度可以數倍於發達國家。從十九世紀中葉到現在，發達國家人均收入水準年均成長3%。一個發展中國家如果善於利用後發優勢，經濟成長速度可以達到8-10%。

可是從經驗事實來看，從二戰後到現在，全世界只有兩個經濟體從低收入變成中等收入、然後進入到高收入（臺灣與南韓），只有十三個經濟體從中等收入變成高收入，其中只有日本和亞洲四小龍不是西歐周邊和發達國家原本差距不大的歐洲國家。絕大多數發展中國家長期陷在低收入或中等收入陷阱，最主要原因就是沒有處理好政府和市場的關係。

二戰後的發展思路的主流是第一版的發展經濟學-結構主義，強調透過政府幹預來克服市場失靈，推行重工業優先發展。也就是高度強調政府在資源動員和配置上的作用，忽視了市場。結果以對市場的各種扭曲建立起來了一些先進的產業，但是，資源錯配和尋租、腐敗盛行，經濟發展的績效很差，跟發達國家的差距越來越大。上世紀七八十年代，全世界發展中國家都在改革開放，發展經濟學的第二版-新自由主義盛行，強調市場，忽視了政府的作用，主張採用休克療法，推行私有化、自由化、市場化。結果是推行新自由主義所倡導的華盛頓共識的國家經濟普遍崩潰停滯，危機不斷。

有效的市場與有爲的政府

在同一時期，有少數經濟體取得了成功，他們都有一個共同的特點：在經濟發展和轉型中既有「有效的市場」，也有「有爲的政府」。爲什麼有效的市場很重要？按照要素稟賦結構所決定的比較優勢來選擇技術、發展產業是一個國家在國內、國際市場形成競爭優勢的前提。企業追求的是利潤，只有在充分競爭、完善有效的市場體系之下形成的價格信號，才能使企業家按照當時要素稟賦所決定的比較優勢進行技術、產業的選擇，從而使整個國家具有競爭優勢。爲什麼有爲的政府也同樣重要？經濟發展是一個技術、產業、基礎設施和制度結構不斷變遷的過程，隨著技術不斷創新、產業不斷升級，基礎設施和上層制度安排也必須隨之不斷完善。基礎設施和上層制度的完善不是一個企業家單獨能推動的，必須要由政府發揮因勢利導的作用，來組織協調相關企業的投資或由政府自己提供這方面的完善。另外政府還需補償技術創新、產業升級過程中先行企業所面對的風險和不確定性，這樣技術和產業才能根據比較優勢的變化不斷順利進行創新和升級。所以，一個發展成功的國家必然是以市場經濟爲基礎，再加上一個有爲的政府。

對於轉型中國家，有爲的政府尤其重要。一方面，轉型中國家因爲過去所採取的戰略，遺留了一批違反比較優勢、沒有自生能力的資本密集型的大型企業。對這些企業的保護補貼不能一下完全取消，否則會帶來大規模破產、失業，造成社會和政治不穩定，需要政府給予原有的產業一些轉型期的保護補貼。另一方面，轉型中國家由於過去政府將有限的資金投入去發展資本密集型產業，導致基礎設施非常差，同時存在很多制度扭曲，需要政府解放思想、實事求是，務實地創造條件逐一去克服。

漸進雙軌制的代價與糾正

中國在改革開放過程當中採取的是一種漸進的雙軌制，即一方面對原來沒有自生能力的大型國有企業給予必要的保護和補貼，另一方面放開符合比較優勢的勞動密集型產業的准入，讓市場發揮作用。這樣一個轉型方式使得我們能夠維持穩定和快速的發展，但是也付出了一定的代價。最主要表現爲收入分配不斷惡化，腐敗現象越來越普遍。其原因在於爲了保護、補貼沒有自生能力的大型企業，我們保留了一些對價格信號的扭曲，比如透過金融抑制人爲壓低資金價格，將金融資源主要分配給國有和少數非國有的大型企業。這相當於給大型國有企業和這些比較富裕的羣體提供了補貼，而補貼這些大企業的是把錢存入金融體系，得不到金融服務而且相對比較窮的中小企業、農戶和一般家庭。對於能拿到資金的企業來說，因爲資金價格相對便宜，所以投資的是資本相當密集的產業，這樣的產業創造的就業機會相對少，從而也會抑制勞動需求和工資，進一步惡化收入分配。此外，資源價格也偏低，誰能拿到資源開採權誰就能馬上致富。這些扭曲都創造了租金，有了租金就有了尋租的行爲，導致腐敗貪汙。

在改革開放初期，中國是一個極端貧窮的國家，資本十分匱乏。當時以對市場的干預、扭曲給這些資本密集型大型企業保留一些保護、補貼是維持經濟和社會穩定的必要，屬於「雪中送炭」。經過34年高速發展，我們現在已經是中等偏上收入的國家，資本已經不再那麼短缺，很多原來不符合比較優勢的資本密集型重工業現在已經符合比較優勢，在國內國際市場上具有競爭優勢。在這種狀況下，繼續保留那些保護補貼就從「雪中送炭」變爲了「錦上添花」，導致的結果只能是收入分配惡化和腐敗蔓延。

十八屆三中全會與時俱進地強調市場在資源配置中起決定性作用，這意味著需要消除對市場所遺留的一些干預、扭曲，讓資源由市場進行配置，這樣一方面能夠讓經濟更好地按比較優勢發展，另一方面可以解決改革開放以來遺留的社會、經濟問題。在這個過程中，政府還應該發揮好的作用，保護產權，維持宏觀穩定，克服市場失靈，因勢利導地推動技術、產業、技術、制度等結構的變遷。

如果能這樣做，中國經濟還可以持續、穩定、健康而且比較快速的發展，到2020年左右人均收入在2010年的水準上翻一番，加上人民幣升值很可能可以跨過高收入國家的門檻，達到人均收入12700美元，成爲二次世界大戰以後第三個從低收入變成中等收入再進入到高收入的經濟體，爲中華民族偉大復興中國夢的實現邁出堅強的歷史性一步。

（注：本文僅代表作者觀點）

本文責任編輯 徐瑾 jin.xu@ftchinese.com

2013年，中國民營企業家感受寒意。湖南企業家曾成傑因非法集資罪被判死刑，讓企業家對財富和人身安全備感焦慮，一場圍繞「在商言商」的討論讓政商關係成爲敏感話題。企業家羣體的擔憂，既呼應又加深了整個社會的不安全感。中國企業家如何看待生存環境的變化，又該如何應對？

在FT年度中國高峯論壇上，中國民間智庫——天則經濟研究所理事長秋風，用一句「中國精英階層的深層焦慮」，再度開啓一場聚焦企業家安全的討論。他在開場即用一句話概括了企業家羣體當下的心態：「不安全是中國企業家階層，甚至可以說是中國的精英階層今年最切身、也是最難以言說的一種感受。」

因一句「退島聲明」而點燃「在商言商」大討論的企業家王瑛，也被請到了論壇現場。回顧兩個月前與聯想創辦人柳傳志的那場爭論，她說：「我覺得中國企業家的狀況不會因爲我說了什麼變好或者變壞，無非是有了一次公開的討論而已。」作爲一名多年從事實業和中長期投資的民營企業家，王瑛認爲，是最近幾年重慶發生的「打黑」行爲，讓她意識到企業家面臨的嚴峻形勢。

王瑛對中國民營企業家生存狀態並不樂觀。她將中國企業家的生存狀態歸爲三類：與狼共舞（與地方政府合作合謀分享利益）；用腳投票選擇移民或者離開中國；在權力經濟的格局下去尋找市場、探尋市場空間。而在這三種選擇中，「真正能夠還抱有希望，去努力爭取企業的市場空間的，已經不多了。」

面對企業家的現狀和王瑛的不樂觀，美通無線董事、「2005委員會」常務理事王維嘉作爲一名成功的創業者，給出了一個可能的破解之路：法治。王維嘉說：「一個法治國家，對所有的人都有一個同樣的法制標準來做，企業家就沒有更多的要求。比如說美國，每天都有企業家被抓起來，比如金融犯罪欺詐等等，大家相信這個司法系統是一個公正獨立的，一定會給出公正的審判。矽谷也經常有被抓的，但沒有企業家因爲有人被抓就覺得自己不安全……對一個社會長治久安最重要的是對基礎價值系統和司法系統建立最基本的信任。我希望中國能給企業家們一個公正的、嚴格按照司法要求的待遇，這樣做就能給企業家一個信心。」

《創業家》雜誌社社長、創辦人牛文文對此則更爲樂觀一些。他說「企業家階層的出現是中國市場經濟成功的必然要素之一……我們國家沒有富到什麼程度，創造財富還是主流。鄧小平理論不過時，要讓中國人民都有機會開始創業分享財富，這個是對的，當成千上萬的中國青年和中年還有老年都去創業，現在的企業家們就是我們的榜樣。」他對創業者和創業本身的信仰也支撐了他對這個社會環境的判斷。他說：「我相信創業者應該是中國最可愛的人，是中國社會最大的良民，只要創業以後一定是走正路、走遠路，君子不立於危牆。我們都是小人物，不要讓奮鬥者喫虧是價值觀，不能讓創業者害怕，只要有這個環境就很好。」

「君子不立於危牆」。論壇上的另一位嘉賓恐怕對這句話最心有慼慼。陳九霖，這位曾經的央企領導人，因中航油鉅虧事件入獄後又東山再起的前「航油大王」，如今變身爲一家民營投資公司董事長。他的雙重身份讓他對中國企業家生存的整體狀況有著更爲深刻的理解。

陳九霖在談到國企企業家的境遇時說：「國企也有國企的難處，也不是說那裏就是人間的天堂，我的事例也充分證明了這一點。在國有企業上面有領導，這些領導有時候也是不敢承擔責任的、甚至要挑剔的領導。所以要搞好國有企業做一番事業，首先還是要做出一些自我的犧牲，包括天天跟人家去喝酒、去接待……國有企業是另外一個環境。你不貪汙不受賄，環境是不是相對於民營企業家好一點我不知道，但是他有另外一方面的壓力。」

對於要不要「在商言商」，他說：「首先企業家也好企業人也好，本身是一個人，人你要表達觀點和思想，有自由交流的權利，這種權利不能被剝奪...... 第二個是企業家要比普通的工人農民受的教育程度高一點，見世面的機會多一點，你更應該表達你的觀點和承擔更多的社會責任。你都不敢講話，社會會變成什麼樣的氣侯？從明哲保身的角度來講，人人自危、人人自保的時候實際上是保不了。」

在討論最後，陳九霖引用了美國波士頓猶太人屠殺紀念碑上的一句話：「起初他們追殺共產主義者，我沒有說話——因爲我不是共產主義者；接著他們追殺猶太人，我沒有說話——因爲我不是猶太人；然後他們追殺工會成員，我沒有說話——因爲我不是工會成員；後來他們追殺天主教徒，我沒有說話——因爲我是新教教徒；最後，他們衝我來了，卻已經沒有人站出來爲我說話了。」

對中國不健全的政商關係，短短一個小時的討論顯然無法求解，但嘉賓們一致認爲，政商雙方都有責任。秋風說，中國讓企業家陷入巨大的不確定性和風險中，政府要承擔主要責任，但企業家也有責任。王瑛表示贊同。她說：「企業的經營環境不全靠別人給我們，有很多的事情需要自己去建設，這種建設其中包括博弈，博弈就不會只有『是』，一定會包括『不』。」

在參加討論的嘉賓看來，中國的政商博弈的走向，很大程度上取決於政治權力的意志。中共十八屆三中全會召開在即，嘉賓們被問道對這次會議釋放的改革信號有什麼期許。陳九霖：「希望有一個更加親商的環境。」王瑛說：「看他們給民間和市場是不是放出了空間。」牛文文希望「未來能讓年輕人都有機會公平地開始自己的創業」。王維嘉的回答十分簡單：「建設法治國家」。

企業家羣體的焦慮，從一個側面折射出整個中國社會對政府治理能力信心的缺失。這種廣泛的不安和不信任，將考驗中國執政者的改革意志和能力。

（本文僅代表作者個人觀點，作者郵箱 mojing.huo@ftchinese.com）

對奢侈手錶的喜愛導致了中國官員楊達才的落馬。這位陝西省安全生產監督管理局前局長因犯受賄罪被判處有期徒刑14年。楊達纔是在網民大量轉發他佩戴十多塊不同的奢侈名錶的照片後遭起訴的。這些表包括價值超過2萬英鎊的江詩丹頓(Vacheron Constantin)。楊達才因此得到了「表哥」的綽號。

自從中國國家主席習近平在今年1月的講話中承諾，對於中共黨內肆意貪腐的「大老虎」和「小蒼蠅」要一起打以來，奢侈品至少對於官員來說，變成了一個不光彩的辭彙。網民們尋覓著露出斂取不義之財跡象的官員，中共內部的反腐敗機構也會對任何危及中共聲譽的人員迅速採取行動。

中國領導人常常表示嚴厲打擊腐敗，但這是全球各大奢侈品牌首次被迫應對如此大規模的反腐運動。對此它們是否應當感到憂慮？

顯而易見的是，某些領域因爲今年的反貪腐行動受到了很大沖擊，特備是名酒、名錶等與禮品饋贈聯繫緊密的品牌。

今年9月，中國第一大白酒生產商貴州茅臺(Kweichow Moutai)公佈了自2001年以來最疲軟的一次半年度業績，總收入較上年同期下降了1.47%。自今年年初以來，貴州茅臺的股價下跌了30%。茅臺被譽爲中國的國酒。

2013年第一季度，瑞士對中國的手錶出口額較去年同期下降了26%，逆轉了長達十年的成長態勢。

所有這些都與券商里昂證券(CLSA)提供的有關中國奢侈品市場的最新數據相吻合。里昂證券發現，在商務禮品饋贈中，有二分之一的客戶收到過名酒，有五分之一的客戶收到過名錶。

中國的奢侈品市場仍在成長當中，不過增速顯著放緩。里昂證券預計，2013年中國的奢侈品支出成長率或爲18%，低於2012年的28%和2011年的43%。中國消費者對全球奢侈品市場的貢獻高達738億英鎊（合996億美元），佔全球奢侈品總銷售額的31%。

里昂證券消費品與博彩行業研究主管阿龍•費希爾(Aaron Fischer)表示：「我們同意，政府的反腐舉措對於奢侈品銷售產生了負面影響。不過，雖然送禮需求在中國奢侈品市場中所佔份額高達37%，其中仍有很大一部分屬於朋友之間合法的人際禮尚往來。我們認爲，出於拓展商業聯繫等目的的企業送禮在中國奢侈品支出中所佔比重僅爲15%。」

費希爾的測算顯示，如果沒有反腐運動，2013年中國奢侈品支出規模的增速「最高將達23%」。

諮詢公司麥肯錫(McKinsey)的合夥人安宏宇(Yuval Atsmon)指出：「反腐運動對於部分消費者以及炫耀型消費確有一定影響，但其作用並不像市場認爲的那樣顯著。」安宏宇與人合作撰寫了麥肯錫關於中國奢侈品支出的最新研究報告。

「支出增速下降的主要原因在於市場已經成熟；隨著消費者的需求變得愈加複雜，市場競爭也日趨激烈；宏觀經濟的整體增速也略有放緩；中國市場經歷瞭如此顯著的成長之後，現已形成了龐大的基數規模。」

安宏宇補充稱，很多在中國國內銷售規模停滯不前或者有所下降的品牌發現，部分消費者支出已經轉移到了國外。

畢馬威中國(KPMG China)的亞太消費品市場主管尼克•戴布南(Nick Debnam)同意這種看法，他指出：「現在中國消費者出遊範圍越來越廣的現象意味著，他們在海外的支出規模日漸上升。企業在中國市場佔據有利位置確實很重要，但它們還需要在全球範圍內保持同樣的品牌定位。」

旅遊購物專業服務公司環球藍聯(Global Blue)指出，在2013年1月至10月期間，全球免稅銷售額中有27%都是由中國居民貢獻的，中國居民的免稅消費規模較上年同期成長了約24%。環球藍聯的首席市場官阿爾楊•克魯格(Arjen Kruger)稱：「中國人的免稅購物消費比任何其他國家的旅客都多，中國赴歐旅遊併購買奢侈品的旅客人數還將進一步成長。」

里昂證券的費希爾補充稱：「富人階層的奢侈品消費仍在繼續，但他們購買的產品類型以及品牌正在發生變化。他們的需求在很短時間內就已變得非常複雜，企業需要跟上這種轉變，例如提供VIP服務，發行限量版產品或者顯著減少帶品牌標識的產品。開發定價面向大衆的產品系列也很重要，因爲未來五至十年的消費主流將是中產階層。」

里昂證券指出，雖然中產階層在2013年全球奢侈品市場成長中的貢獻權重僅爲16%，但到2020年將上升至33%。到了那時，「表哥」將已服完二分之一的刑期，並被絕大多數中國人所淡忘。

譯者/馬拉

【編者按】：改革是中國2013年的關鍵詞，中共的十八屆三中全會給出了「全面改革」方案並將付諸於行動，那麼這一方案在現實層面該如何去實施？中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長陶然對此有深入的思考和觀察，在爲FT中文網2013年度報告所撰寫文章中，陶然教授指出：「改革特別要講究次序，也就是需要透過找到好的改革突破口，讓上一個改革有利於後面一系列改革的進行。如果改革的突破口選錯，反而可能導致更糟糕的結果。具體而言，政府在金融和財政體制改革方面需要特別謹慎。」

所有人都同意中國需要改革。這個國家正面臨著成長失速、環境惡化、腐敗日益嚴重、及社會日益缺乏穩定等諸多問題。低效率投資正不斷困擾著中國日益高負債驅動的經濟成長模式。中國共產黨的領導層終於向世界展示了他們應對這些巨大挑戰的嚴肅態度。在備受矚目的三中全會上，審議透過了「關於深化改革的決定」，這是一項宏大而雄心勃勃的行動計劃。至關重要的一點，是它確保了繼續深化經濟改革的方向，並要求在資源配置中賦予市場一個「決定性」的作用。

在經歷了一年多不確定性之後，我們終於可以看到，政府準備推動全方位的經濟改革。習近平主席和李克強總理都強調爲實現中國經濟的可持續發展，必須要實現必要的結構性改革。但這種改革是否必須犧牲短期的成長？

我認爲並不必然如此，而且也最好不要如此。

這是因爲，如果沒有強勁的成長，中國的領導者們就沒有足夠的財政與金融資源來實現其宏偉的改革計劃，也無法繼續像2002-2008年間那樣透過成立多個資產管理公司來消除金融體系的巨大壞賬。目前，對改革者來說，應該提出的問題實際上十分簡單：如果過去不可持續的依賴投資和房地產泡沫的經濟成長以及不可持續，那麼未來可持續、穩定的經濟成長應從何而來？

顯然，中國已不需要、也無法繼續投資更多的基礎設施、工業園區和新城區建設。實際上，任何有正常判斷力的人，只要到各個地方，尤其是內部省份的大部分市縣走一走，看看目前各地大幹快上進行的工業開發區與新城區建設，就不難判斷中國工業開發區和新城區建設已嚴重過度，泡沫化的商品房建設也供給過度。如果中央政府還不採取堅

決的改革措施來扭轉這個局面，結果必然是未來幾年內就會出現房地產泡沫崩盤併產生連鎖反應，最壞的結果，是政府、銀行和很多相關企業的資產負債表全面損害，引起整體性經濟與金融危機。

總體來看，中國現在必須解決的問題，是爲未來中國5-10年甚至更長時間穩定經濟成長、並維持社會、政治穩定尋求新的改革突破口。而要想保證經濟高速成長，同時又想抑制資產泡沫、控制通膨率，所要實施的改革難度非常大，而改革空間卻在日益縮小。

雖然目前中國社會已經初步形成了「中國經濟、社會乃至政治體制存在多方面的矛盾，因此需要進行系統性改革」的共識，但系統性改革並不應該是一個面面俱到、全面同步推進的改革。

改革特別要講究次序，也就是需要透過找到好的改革突破口，讓上一個改革有利於後面一系列改革的進行。如果改革的突破口選錯，反而可能導致更糟糕的結果。類似的教訓，在前蘇聯、東歐國家轉軌過程中俯首皆是，在中國1980年底後期， 政府在經濟過熱的情況下，過快推動價格雙軌制並軌的改革， 直接帶來了全面通貨膨脹，並最終延緩了中國經濟市場化的進程。

我認爲，在當前情況下，中國政府在金融和財政體制改革方面不應該無所作爲，但仍需特別謹慎，防止採取過大動作，引發財政與金融困難，目前最應該果斷推動的，恰恰應該是那些難度較大的實體部門改革，包括逐步解除對壟斷性服務業和部分高階製造業的行業進入管制，逐步放鬆對城市郊區土地開發利用的管制規定，在拉動成長的同時，甚至之後，逐步創造金融與財政體制改革的條件，最後才能夠真正實現讓市場在資源配置中的「決定性」作用的目標。

以正確的順序進行合適的改革

自2011年以來，中國的經濟增速已顯著放緩，雖然政府不斷微調政策，應該說，目前中國經濟仍然存在著經濟硬著陸的實際風險。

政府在2008年後推動的財政和金融刺激政策使得房地產泡沫從一、二線城市向幾乎所有城市蔓延。也使得地方政府債務從5兆達到超過20兆的規模。過度寬鬆的財政與信貸政策導致基礎性設施和衆多工業部門，尤其是國有企業主導的能源、原材料、重化工部門出現了嚴重的產能過剩和投資低迴報。當出口、房地產、能源原材料等重化工、乃至政府過度投資的基礎設施部門等傳統的成長引擎開始失去動力時，中國還有什麼辦法能推動經濟成長呢？

十八屆三中全會透過的整體改革方案，儘管在細節上尚顯模糊，但卻指明瞭正確的方向。這個改革方案包含了很可能對支撐中國經濟短期、中期乃至長期成長起到重大作用的兩大方面：一是解除對仍由中央國企進行壟斷的高階製造業和服務業的進入管制，二是針對城鄉建設用地建立統一的市場。

但是，要實施這些市場化改革，不僅需要很大的政治決心，更需要確保選擇正確的改革順序是成功與否的關鍵。但並非所有改革都可以同步推進。事實上，過早推行其中一些改革，存在著危及更廣泛改革目標的風險。

過快推動金融自由化會帶來風險

許多學者，包括投資界人士，主張在中國金融體系推行快速市場化改革。事實上，金融改革已開始快速推進：貸款利率已解除管制，預計存款方面相關舉措也即將實施。例如，商業銀行很快將可以在銀行間市場簽發大額可轉讓定期存單（NCD）。資本賬戶自由化也已提上日程。上海新的自由貿易區將作爲一個試點，以開放對保護性產業的投資，並對資本賬戶自由化改革措施進行試點。

然而，決策者必須十分謹慎：過快的金融自由化改革政策可能會對整體經濟成長帶來過大的壓力，特別是當金融改革的進展沒有伴隨以實體經濟改革同步推進的時候，就可能更加危險。由於政府在四年前出臺的經濟刺激計劃，地方政府在工業園區及新城區建設上利用低息貸款大幅度投資，地方債務超過20兆，數額之大前所未有。中央所屬的國有企業也在上一輪財政信貸刺激政策中迅速擴大了產能，在國內外購買資源、能源，甚至還有部分參與房地產市場投資，央企負債可能也已達到50兆之巨，資產負債率高達70%。隨著能源，資源和房價的持續下行風險，許多貸款均可能在未來變爲壞賬。

在這種情況下，過快推進利率自由化只會提高利率，並迫使地方政府和國有企業大批債務顯性化爲銀行的不良貸款，而隨著中央政府爲了防止影子銀行風險，而不得不逐步收縮信貸，加上美國推出量化寬鬆而必然帶來的全球利率上升，地方政府和房地產商會發現借款日益困難，而這必然進一步導致資金短缺的地方政府出售更多的土地，促使資金不足的地產開發商清算住房庫存。這樣就很容易帶來三、四線城市房價預期改變，房價下跌，甚至是地產泡沫破滅。一旦這種情況出現， 銀行壞賬增加，必然進一步大幅度收縮信貸，然後一、二線城市房地產泡沫也開始破裂，最終致使國有銀行承受新一輪的鉅額不良貸款。更糟糕的是，由於金融自由化導致的銀行間激烈競爭，會帶來銀行利潤變薄，銀行消化不良貸款的能力也將變弱，銀行也開始破產。

如果日本的經驗能夠給我們提供任何教訓，那就是日本1990年代房地產泡沫破裂後，其1980年代推動的利率自由化反而變成了一個詛咒，使得日本銀行在房地產市場崩潰時沒有足夠資金撥備不良貸款，結果是大批銀行破產。

實際上，即使沒有明年美國退出量化寬鬆所導致的資金從發展中國家外流，全球利率上升， 中國政府也會因爲過去信貸過分寬鬆而不得不收緊信貸，利率上升是一個大機率事件，錢荒在未來會不斷出現，利率自由化和資本賬戶自由化可能加速中國房地產崩盤和金融危機的出現。

重新大幅度調整稅收制度仍爲時過早

爲重振實體經濟，一些學者呼籲在政府要逐步降低經濟的整體稅負。即使這個措施在理論上是正確的，但在時間點選擇上也可能是錯誤的。

目前中國經濟的直接威脅是過度投資和缺乏持續成長的消費需求。稅收減免可能有助於減輕企業負擔收益，並救活那些在生死線上掙扎的企業，但這種措施卻不會創造新的持續成長動力。

更重要的是，債臺高築的地方政府已無力再減免稅收。事實上，許多地方政府正努力從企業中獲得更多稅收以彌補經濟成長放緩和土地出讓收入增速下降所帶來的損失。與此同時，近年來中央政府財政支出成長也已超過收入增速，並且考慮到未來經濟成長放緩的前景，未來政府支出、尤其是社會保障支出的增速不會下降。因此，減稅空間是非常有限的。

另外一個措施是開徵房產稅。但房產稅要全面開徵，需要很多條件，尤其是在當前地方政府無法爲城市居民提供充分公共安全、基本教育等公共服務，導致絕大部分城市購房居民不得不支付高額物業費僱傭保安保障小區安全，而同時城市房價又畸高的情況下，全面開徵房產稅並作爲地方政府替代性稅收來源，在短期是難以實現的；而只對第二套及以上住房徵收房產稅，不僅難以籌措足夠資金來替代土地出讓金，而且實施上也會因爲制定政策或影響政策制定的人自己一般有多套住房而存在較大阻力。

即使中央政府強行推動對二套以上住房徵稅，也可能催生很多三四線城市本已脆弱的房產市場預期發生改變，甚至導致房產拋售、直接影響經濟成長。鑑於許多三線或四線城市本就岌岌可危的房地產市場現狀，有理由相信財產稅的實行有可能成爲壓垮這些地方房地產泡沫的最後一根稻草。

另一項財稅體制改革的建議，則是中國應對資源及能源使用徵收更高賦稅，這個改革的方向也許是正確的，因爲中國的資源、能源價格太便宜，汙染太重，但推動這項改革的時機也不能說特別合適。比如，在能源、資源需求旺盛的前提下，如2005、2006年的時候推動這個改革，那就是可行也有利的。但如果目前面對的是能源、原材料行業成長放緩及產能嚴重過剩，過快加稅只會抑制成長，甚至導致國企爲主的能源、原材料行業企業大批虧損乃至倒閉，迅速增加銀行體系的不良貸款。

同理，當前階段對解除煤炭、鋼鐵和電力等行業的國有壟斷行業推動民營行業的進入管制，對經濟成長也未必有太大幫助。這是因爲上述行業已經面臨著嚴重產能過剩，未來面對的是如何收縮，但又不希望過快收縮的問題，解除對這些行業的進入管制並不能帶來經濟的顯著成長。

改革從何開始突破？

在選擇改革應該從哪些方面首先開始突破時，特別需要優先考慮那些可以在短期內就帶來經濟乃至財稅成長的領域，從而使政府乃至全社會在持續成長中建立支援改革的信心，也有利於透過做大蛋糕，並設定合理補償機制來減少利益集團對改革可能施加的強大阻力。

我認爲，中國當前的經濟體制改革，應該從那些產能因國有壟斷而仍然不足的行業開始，主要是產能仍然不足的少數高階服務業、製造業部門與土地改革。

在電信，交通（公路交通與航空），石油石化、醫療保健和教育、以及一些地方公用事業等部門，解除民營資本的進入管制將有利於更多民間投資的進入，併產生較高的資產回報率。當然，這些行業的背後都有較爲強大的既得利益集團，他們會全力阻礙放開行業進入管制的改革。

國際經驗表明，在這些部門推動改革，政府強大的政治意願至關重要，但同時也必須指出，即使中央現在下決心開始推動，中國也可能需要多年才能夠逐步實現這些部門的效率提升和產出及就業成長。國際經驗也同時表明，如果在這些行業解除進入管制的措施不當，就可能帶來新的問題，比如，如果僅僅是允許民營部門參股這些行業，而不是發放更多的牌照允許民營部門作爲平等主體參與競爭，那麼結果往往會是這些部門的產品服務質量沒有提升，價格也沒有降低，經濟、就業成長亦無從談起。

因此，未來要推動打破這些行業壟斷的改革，必須做好足夠的理論和操作準備，仔細研究國際經驗與教訓，纔有可能取得合意的結果。給定中國經濟當前面臨的困局，尤其是本應在這些行業獲得高質量就業的大學生就業日益困難、未來可能成爲社會不穩定因素的嚴峻局面，中央政府真應該有「壯士斷腕」的精神， 毫不遲疑、但非常謹慎地推動這些行業的改革。

另一個擁有顯著成長潛力的產業部門則是土地與房地產部門。目前中國的土地有兩種基本類型：城市土地爲國家所有；農村土地爲農村集體所有。但目前體制下，只有城市政府有權以城市發展爲名從農民手中徵地。這不僅剝奪了城市郊區農村居民自身開發土地的權利，城市商、住用地和住房成本也因地方政府爲了自身財政利益而壟斷限供商、住用地被推高。

但未來改革進程中，簡單地宣稱要「建立統一城鄉建設土地市場」，乃至直接廢除現有的徵地制度也過度理想化，而且這個改革也會因爲地方政府乃至中央主管部門的堅決反對而難以實現。最重要的是，和1980年代的價格改革帶來的全面通貨膨脹的效果相似，簡單化地在釋放出海量的農村建設用地進入城市土地市場之前，推動集體建設用地入市，就會引起房地產市場預期改變甚至直接導致城市房地產泡沫崩盤。

顯然，中國的政策制定者面臨一個兩難：不打破地方政府對商住用地的壟斷，就無法消除房地產泡沫化的主要制度基礎，結果是房地產還會進一步泡沫化而最後破裂；但在房地產已經嚴重泡沫化的情況下，過快打破壟斷則會導致泡沫直接破裂。

因此，要推動難度很大的土地制度改革，不是僅僅透過發佈諸如「建立統一城鄉建設土地市場」之類的政策性檔案，就可以解決問題的。有效的改革，需要政府和學術界非常紮實研究這個改革領域所面臨的具體情況，尤其是深入考察改革後利益相關方的潛在損益，以此爲基礎制定相對完善的利益補償和激勵機制，既向利益羣體施加必須改革的壓力，也給其足夠經濟激勵來配合改革。只有做到這一點，才能夠實現順利轉型。

漸進推動土地-戶籍改革的路線圖

以土地改革爲例，我認爲，未來10年中國地方財政的順利轉型、乃至於農民工市民化與新型城鎮化模式建立，最重要的突破口，並不主要在於戶籍制度改革，也不在於政府大規模的保障性住房建設，而是應該推動漸進式的土地制度改革。其基本點，是充分利用市場機制，讓城市郊區農民給外來農民工蓋房子，以此增加城市中低端住房供給，在化解當前中央房地產調控兩難，有效推動成長的同時，逐漸消除房地產泡沫，並逐步爲地方政府創造可持續的稅基。

目前，中央的房地產調控政策面臨兩難，不進行調控會使房地產進一步泡沫化，而持續進行房價調控又可能推動經濟進一步下行。因此，必須調整政策思路，主要是要在抑制房地產泡沫，但又要防止其崩盤的情況下，有效解決大量城市流動人口進入城市永久定居的居住、教育融資問題。

爲此，中國可借鑑德、日、中國臺灣的區段徵收、市地重劃經驗，政府透過主導土地發展權，改造基礎設施，重劃容積率，釋放土地增值收益。具體而言，可以考慮採取如下措施：

首先，改革徵地體制。地方政府不再按既有體制實施徵地——土地一級開發——壟斷性出讓，而是與作爲原土地權利人的城郊村村集體、村民談判，政府無償切走集體土地一個比例，部分作爲基礎設施用地，其餘拍賣爲基礎設施建設融資，徵收比例視城中村實際情況（人口、密度、地價等）大致確定在30-50%之間。政府負責相應地段基礎設施建設與公共服務提供。

其次， 剩餘土地可以在直接轉爲國有土地的情況下，將土地開發權賦予村集體與村民，同時靈活運用規劃手段適當提高地段容積率，確保村民留用土地資產的有效增值。獲得部分土地開發權的村集體與村民，直接發放國有土地使用權證，允許其在限定條件下進行開發。村民可自行組織向銀行貸款，或聯合其他主體合作開發，解決集體建設用地開發難以獲得融資的問題。

第三，爲防止對既有房地產市場造成過大沖擊，政府可以對村集體、村民留用土地開發權進行適當限定。可規定上述村民開發只能建設面向低收入羣體的出租房，或建設住房在一定時期內（如10-15年內）只能出租、不能出售， 且需要交納出租屋收入所得稅或房產稅。

最後，對於存量小產權房，結合珠三角「三舊改造」的經驗並進一步完善，再補交一定土地出讓金或向政府無償讓渡部分基礎設施或公益事業用地，並透過改造達到一定基礎設施和規劃標準後，相應土地實現國有化，符合條件後逐步轉爲大產權，地方政府對一定面積或套數以上住房抽取房產稅或出租屋收入所得稅。

我們認爲，採取上述改革措施，就可在政府不用投入過多資源建設保障性住房情況下，透過市場機制來解決大部分城市流動人口市民化過程中的住房問題，同時還兼顧了城郊村農民的財產權益。而透過城市規劃控制來控制開發節奏，上述改革也可避免改革措施對城市商品房房價造成過大沖擊，但同時也對投機者釋放「炒作沒有前途」的信號，之後政府就可以全面取消當前房地產調控政策。上述改革還可以結合出租屋或房產稅的收取，配合中央地方投資，爲在相應地段建立和運營城市公立學校接受農民工子弟全面入學融資，配合異地高考政策的改革，解決了農民工住房與子女就學、升學問題後，戶籍改革就全面實現突破。

當然，僅僅採用前述改革措施，仍然很難說服地方政府支援改革。這是因爲地方政府還有很多城市建設已在進行或將要進行，手上還有大量存量債務也要償還，他們必然希望進一步壟斷土地供應。

但中央政府和地方政府都應該明白，目前中國地方依靠「土地財政」、「土地金融」並以高負債推動的大規模工業開發區、新城區建設，確實是一個「擊鼓傳花」式的「龐氏騙局」，不改革只有死路一條。必須痛下決心加以改變，但同時也需要指出，即使不再按照傳統方式徵地，地方政府手中仍握有包括大量工業用地在內的存量土地。完全可以透過對這些存量土地更集約化利用和用地結構調整來確保未來十年左右過渡期內地方政府持續獲取的土地收益。具體而言，由於各地殺價招商引資，中國絕大部分城市工業用地效率非常低下，因此，完全可以考慮採取包括空地閒置稅，規劃調整、政府與廠商合作開發等各種手段，推動政府與原工業用地者重新談判。

當然，中央需要在商、住用地「招、拍、掛」出讓的政策上進行相應調整，允許地方政府與原土地權利人（那些已獲低價工業用地的製造業投資者）之間建立一個合理的收益分配談判機制。政府可以逐步調整規劃用地性質，同時允許原工業用地廠商直接與商住用地開發商進行土地交易，政府透過累進土地增值稅（或商住用地出讓金補交）來獲得土地變性所帶來的部分增值收益。這種做法，在以前劃撥用地入市的操作中早有經驗，因此不難推動。 此外，上述措施帶來的商住用地開發，還可以爲地方政府帶來可觀的營業稅等稅收。

我們的測算表明，如果措施得當，過渡期內上述措施基本可以覆蓋地方政府因爲土地制度改革而帶來的財政損失，併爲地方政府償還鉅額債務創造相當資源。

前述兩方面措施結合，就有助於消化目前中國嚴重過剩的鋼鐵、建材等房地產相關行業的過剩產能，有助於化解地方政府的鉅額存量債務；這些措施不僅可以逐步消解城市房地產泡沫，讓城市居民將其收入更多用於非住房消費，還可促進流動人口實現舉家遷移，抑制城市中、低端勞動力工資的過快上漲；上述措施有助於流動人口子女實現城市公立學校就學，配合各省高考入學指標隨就學兒童人數的調整，也可以解決流動人口子女異地就學、升學的問題，從而實現戶籍改革的突破。上述改革措施可以從多方面增加內需、促進經濟成長與社會和諧，爲未來長期建立以財產稅和市政債爲主體的地方公共財政體系贏得寶貴的轉軌期。

我認爲，考慮到中國目前需要進行的各種改革所涉及利益格局複雜性及真正推行改革的所面臨的難度，政府現在就應該在制定全域性性的改革規劃後，全力推動學術界乃至民間對一些重大政策改革問題進行深入的公共政策辯論。唯有如此，才能夠真正助推改革，給改革者增加動力，讓被改革者產生壓力。

當中國的改革走到了今天，無論是學術界的充分準備和有效辯論、還是學術界與政府部門的良性互動，對正確選擇改革突破口都非常重要。即使選擇對了改革的突破口和順序，也還需要政府領導人推動改革的堅強決心和推動改革的高度政治能力和智慧，纔有可能最後實現改革的目標，避免經濟和社會出現大問題。

（注：本文作者系中國人民大學經濟學院教授，清華——布魯金斯中心代理主任。本文僅代表作者個人觀點，責編 mojing.huo@ftchinese.com）

中國經濟風向開始改變，北京的政治細節亦有微妙變化。

最新的例子是被外界視爲來年經濟政策大綱的中央經濟工作會議。2014年的中央經濟會議時間不僅持續四天，而且以往保成長、調結構、抗通膨、促發展等三字決消失了，「既要」 「又要」等句式也減少了不少，「穩中求進」成爲最一兩年的新口號。

儘管如此，官方檔案離公衆認知仍有距離，解讀中央經濟工作會議通稿的「言外之意」依舊是熱門話題，週五晚間訊息發佈之後，各家投行券商比的就是手快。速度之外，重要的是，字裏行間，中央經濟經濟工作會議到底談了什麼真問題？

和所有微妙的表達一樣，「但是」和「同時」之後的話往往纔是重點。拋開對於「經濟運行總體平穩，農業生產再獲豐收，結構調整取得新進展，改革開放力度加大，人民生活繼續改善，社會大局和諧穩定」等肯定語，會議對於當前問題的強調值得關注，「經濟運行存在下行壓力，部分行業產能過剩問題嚴重，保障糧食安全難度加大，宏觀債務水準持續上升，結構性就業矛盾突出，生態環境惡化、食品藥品質量堪憂、社會治安狀況不佳等突出問題仍沒有緩解。」

這段表述表達了決策層對於當前經濟形勢的基本判斷，可見對當前的壓力也不乏危機感。不過，其中真正值得關注的經濟問題而言就是三點，其他要麼不是經濟問題，比如治安狀況、藥品安全，要麼就是政策無法太多改變、更應該留給市場來解決的問題，比如糧食安全、就業問題等。

那麼，什麼問題值得關注？經濟運行存在下行壓力、部分行業產能過剩問題嚴重、宏觀債務水準持續上升——這看似是三個問題，其實恰是中國經濟癥結的三位一體，依賴投資的經濟模式面臨瓶頸，而過度投資在實體經濟層面表現爲過剩產能，在金融層面則表現爲債務問題，過剩產能的堆積以及債務問題的爆發，則最終會成爲壓倒經濟的致命稻草。

經濟自有其規律，正如市場並非人力可以操縱。中短期來看，伴隨著近年中國投資比例的不斷加大，中國的投資回報率已經處於逐年下滑趨勢，長期而言，從經濟收斂的基本邏輯出發，近年來中國全要素生產率出現大幅下滑；以日本南韓等趕超型經濟體的歷史來看，中國經濟未來的潛在成長率必然難以維持過去兩位數輝煌，未來甚至可能步入5%到6%的成長區間。

也正因此，站在中國經濟轉折的關鍵時刻，糾結於2014的目標是7.5%還是7.2%抑或7%並不是核心問題，討論「積極的財政政策和穩健的貨幣政策」也不應流於表面，甚至當前中央經濟工作會議列出的六大任務也會隨著形勢變化而變化。對於中國經濟而言，更爲迫切的需求在於，一方面清理過剩產能意味著經濟面臨去槓桿的需求，另一方面去槓桿則可能導致債務問題的最終點燃，如何在維持當前經濟不出現斷崖式成長的情況下，在制度與運行兩個層面有效對債務雷區進行「拆雷」工作，成爲未來數年的改革重點。

換而言之，改革意味著徹底的刮骨療傷，而並非進一步的飲鴆止渴。在新書《中國經濟怎麼了》中談去年中央經濟會議時，我曾指出過剩產能與債務危機的最終危害超出人們想像，也強調2013年是改革最後視窗，「展望2013，中國經濟將溫和回升，甚至會是個好年景。但如不抓住這珍貴的時間視窗，重啓一系列重大改革，這一年也可能成爲中國最後的『黃金時間』」。

如今看來，這一判斷基本正確，變化已經發生，不過即使猜對了開始，結果仍舊存在懸念，2014年將是無不艱難的一年。

（注：作者近期出版《中國經濟怎麼了》

本文僅代表作者本人觀點，微博：http://weibo.com/xujin1900）

中國實施反壟斷法已有5年，該國相對年輕的反壟斷制度正在向更加全面、執行有力的監管框架發展。

中國反壟斷機構加強了對本土和跨國公司的監管執法，對嬰兒配方奶粉、液晶顯示器面板和酒類製造商的價格操縱行爲施以重罰，並調查了製藥行業的行賄和價格操縱。

全球商界還見證了中國是如何將反壟斷法運用到併購交易上。各公司愈發需要了解哪些行爲在中國違反反壟斷法，並重新評估自己在監管事務和合規方面的策略。

「反壟斷法無疑在中國經濟開放的過程中發揮了關鍵作用，」孖士打(Mayer Brown JSM)律師行的夏卓玲(Hannah Ha)表示。

「反壟斷機構的積極執法，表明中國擁有促進自由競爭的誠意和政策。」

夏卓玲稱，中國反壟斷機構加大執法力度，依據反壟斷法對企業處以越來越高的罰金，改變了國內外公司的經商方式。

儘管中國反壟斷法的條款大多借鑑歐美的反壟斷法，並且在本質上與國際慣例相符，但該法擁有一些「中國特色」。

關鍵方面包括禁止反競爭的壟斷協議、某些被視爲濫用市場支配地位的行爲和反競爭的經營者集中。

該法同時禁止政府濫用行政權力，限制競爭。

最引人注目的趨勢是，罰金金額顯著提高，表明監管機構的執法方式比之前更加強硬。

6家嬰兒配方奶粉廠商共被處以創紀錄的6.69億元人民幣（1.09億美元）罰金，其中大多數是外國公司。6家液晶顯示器面板廠商共被罰3.53億元人民幣，爲之前罰金的近57倍。

「這些案例均表明，監管機構對違規行爲的審查越來越嚴，」夏卓玲表示，「在中國佔有大量市場份額的跨國公司應當小心謹慎地審視它們的行爲，找出任何可能被視爲具有掠奪性或排除性的行爲。」

中國商務部積極執行這部涵蓋併購管制的法律，自2008年來已經審查了超過640起併購案。

過去兩年，中國商務部積極介入，爲放行併購提出了嚴格而廣泛的限制條件，如要求剝離海外資產和規定重要全球交易的定價。

夏卓玲表示：「中國商務部近期的裁決表明，它對商業競爭的評估愈發自信、成熟。這些評估比之前的裁決更加有力、詳細，不過審查也花費了更久的時間。」她補充稱，近期的有條件併購裁決歷時逾一年。

一個顯著的趨勢是，審查過程受到了非競爭因素和行業政策因素的影響，尤其是在一些情況下，中國商務部採取了與反壟斷機制成熟地區監管機構不同的方法。

嘉能可(Glencore)併購斯特拉塔(Xstrata)案和丸紅(Marubeni)併購高鴻(Gavilon)案的裁決便是例證。

中國商務部要求嘉能可剝離它在祕魯拉斯邦巴斯(Las Bambas)銅礦項目（由斯特拉塔所有並開發）的全部所有者權益，並且每年向中國客戶以規定價格供應不低於指定量的銅精礦。

夏卓玲表示，考慮到收購方的規模，涉及大型跨國公司的併購交易通常要在中國申報。

她補充稱，某些交易會引起中國商務部更嚴格的審查，尤其是併購方在所處行業的國內外市場佔有重要地位的交易。

「這些趨勢似乎沒有阻止外國投資者的併購，但中國的併購審查流程可能爲國際交易注入了一絲不確定性。」

「考慮到審查時間較長，各方在制定交易時間表和商談交易檔案時，需要將中國的併購管制機制納入考慮。」

如果跨國交易需要在不同的司法轄區申報，那麼併購各方需要考慮在中國獲批涉及的非競爭因素風險，如公共利益。

夏卓玲警告稱，它們不應當以爲中國商務部會仿效其他地區的反壟斷監管機構。「對於跨國公司而言，中國經濟和市場的重要性與日俱增，這意味著中國很可能將繼續發展成反壟斷領域的一個重要國家。」

譯者/何黎

中央經濟工作會議前後，宏觀經濟的重新引發各方關注。如何正確理解改革與成長間關係？聯繫中共總書記習近平三中全會前在湖南視察時的一段表述，「轉方式、調結構是我們發展歷程必須邁過的坎，要轉要調就要把速度控制在合理範圍內，否則資源、資金、市場等各種關係都繃得很緊，就轉不過來、調不過來。」

這段話雖然沒有明確講經濟增速的合理範圍是多少，但它非常清晰地點出了改革和成長速度之間的邏輯關係：要想推進轉方式和調結構，就必須要犧牲掉一定的經濟成長速度。

改革對短期經濟成長既有正面影響也有負面影響

改革具有陣痛，比如減槓桿、去產能、加強對國企治理的管理、加強對地方財政和投資的管束、清理銀行影子業務等等，無疑對經濟增速影響是負面的，特別是短期對成長影響會立竿見影。但這種陣痛對長期是有大利的，它降低了未來經濟的「尾部風險」，增強宏觀的穩定性，代價是值得的。

與此同時，另一些方向的改革對經濟成長有提振的效果，如放開二胎政策、戶籍制度的改革等，有助於提振內需；如減政放權、放開創新、推動現代服務業發展等，則能提高經濟效率。但這些政策可能對經濟成長的效果會比較緩慢，需要一些時間的累積。

所以現實中可能會出現的情況在於，改革對成長速度的正向影響不能對沖掉負向影響，在某些時間段不能形成一種「無縫對接」的效果，從而在改革前期出現經濟下行壓力比較大，這非常正常的，也應是預期之中。

中國現在最應該避免是什麼？那就是爲了保成長把推遲減槓桿推遲（甚至進一步被動累積槓桿），而對經濟成長正向效果（加需求、增效率）的結構性改革沒有跟上，那麼可能就浪費了改革最好的時機。

圖1 中國整體債務率2009年開始迅速上升，2009-2010是第一輪加槓桿，2012-2013年是第二輪加槓桿。

不應過分擔心就業，關鍵是提高就業與成長的彈性

從勞動力供給看，2012年我國15－59歲勞動年齡人口的絕對數首次出現下降，下降了345萬。未來10年每年會下降500-600萬。 也就是說中國的人口紅利的視窗關閉了。

圖2 中國的人口紅利視窗的關閉

從勞動力需求看，經濟吸收就業的能力並不疲弱。今年前10個月新增就業1066萬人，就已經超過今年就業計劃（儘管經濟在下行）。這說明，由於服務業成長很快，目前經濟成長與就業彈性可能正處於上升趨勢。由於中國現代服務業未來的成長空間巨大，可以預計這種彈性的成長還會持續很長時間，這本身也是經濟向更均衡的成熟經濟體轉型的過程。

如果一個百分點的GDP增速所帶動新增就業的人數從150萬提高到200萬，中國未來可能只要5-6%的增速就可以實現就業目標。

中國應對經濟減速的政策空間充分

應對減槓桿和去產能，中國手中還有牌。首先，中央政府的資產負債表是健康的，債務率目前處於較低的水準（22%）。如果利用好仍處於健康狀態的中央政府的表，將企業和地方政府的債務逐步有序地轉移至中央政府的表上，統一進行債務重組（具體執行的技術細節可以再進一步探討，比方說中央可能要跟地方和銀行談一個價格，而不是全額埋單，透過倒逼硬化債務約束機制的建立，從體制上消除未來道德風險的發生）。

前面所談「先轉移槓桿，再行去槓桿」的方法，如果組織有序的話，能最大限度地避免無序相互踐踏，將有效緩解流動性緊張，可以降低存量債務系統循環的成本，也可以爲實體經濟提供充裕的流動性。

因此，中央政府的財政要保持適度的彈性，至少在最近兩年。值得注意的是，目前中國對外公佈的赤字率實際上是中央政府財政，如果加上地方政府財政，2009年開始中國財政的實際赤字率平均在7%以上。

據國際貨幣基金組織的最新測算，2009 年中國的廣義財政( 包括中央和地方) 赤字佔GDP 的比重比2008 年增加了7.6%，達到15％，表明財政政策極其寬鬆。在隨後的兩年裏，廣義財政赤字佔GDP 的比重大幅度減少到2011 年的5％，但到了2012 年則再次明顯放鬆，赤字水準接近10％。因此，一定要控制住廣義財政赤字水準，但結構必須變化，出路在於節制地方債務，爲中央財政騰挪發債空間。

未來中國宏觀政策考慮的方向何在？並不是要關死流動性的閘門，而是讓流動性改道，流向有效率的部分，同時中國必須積極推進龐大的存量債務重組。

在未來兩三年，中國可能要考慮有序地允許以下三件事情的發生：一是要允許殭屍企業關廠和破產退出；二是要允許不具備經濟合理性的地方在建項目下馬緩建，甚至停建；三是要允許殭屍信用終止，即信用市場違約和銀行壞債的顯性化，積極支援銀行進行壞賬的清理和核銷。現在的狀態是大量的增量資源被無謂地消耗在這三個方向。

終止殭屍信用的後果是經濟短期下行的力度加大，資產價格的下跌。但應對這種狀態的政策空間非常充分，這意味著如果殭屍信用真進入「破」的狀態，政策空間反而豁然開朗，可能的方式如下：

1、可以強化資本項管制，可考慮「類託賓稅」政策，防止短期資本大進大出；

2、可以迅速鬆綁匯率管制，增強彈性，使中國完整工業鏈重新獲得動力，提振經常帳盈餘，改善流動性的外部條件；

3、甚至可以實施某種程度的量寬（主動推低利率水準），從而降低整個債務體系滾動的成本；

4、開展金融救助措施，進行資產置換，類似於當年AMC的撇壞賬模式，如髮長期低利率特別債券對現有銀行債權進行購買，積極推進債務重組；

5、實施可控的赤字財政政策託底社會底層（失業救濟、失業保險、勞動力培訓）。

（注：本文僅代表作者觀點）

本文責任編輯 徐瑾 jin.xu@ftchinese.com

【編者按】：本文爲FT中文網2013中國年度報告的一篇。

2013年的中國以官方大張旗鼓地宣傳中國夢而始，以半個中國陷入霧霾的苦境而終。任何明白人都知道，中國的霧霾大爆發是過去三十年，特別是近十年經濟發展模式累積的結果，而中國式地方分權恰恰在這個發展模式中居於核心地位，可謂成也蕭何、敗也蕭何。

必須充分肯定改革開放以來地方分權對中國經濟高速成長的貢獻，但也需要集中談談中國式分權給中國造成的問題，包括席捲半個中國的霧霾難題。

中國式分權主要表現爲行政分權和財政分權。行政分權主要是各級地方政府對轄區內的社會經濟事務的管理和發展，尤其在規制的設定和執行上，享有高度的自主權。例如，在過去的十年裏進行的幾輪房地產調控，都是中央給大政方針，地方政府制定用於在地的具體規則。社會保障、環境保護的規制也或多或少以類似的方式形成和執行。

財政分權則主要是中央財政所做的幾乎完全限於國防外交併維持中央政府及其職能部門（如海關和國稅）運轉，而國內公共物品和服務的提供，幾乎完全由地方財政承擔。這一點，清晰地表現在財政數據上（圖1）。

2012年，在全國預算內財政支出中，中央佔14.9%，地方佔85.1%。而且，如果把預算外支出、社保基金支出、國有土地財政支出等加進來考慮，中國地方財政支出比重當接近90%。放眼世界，沒有第二個國家達到這般財政支出分權的水準。美國學者蘭德里在他的《中國的分權型威權體制》（2008）一書中，把中國的地方財政支出比重與世界其他50餘國做了比較。僅次於中國列第二位的是聯邦制國家美國，其地方（包括州和州以下政府）支出比重不到50%。按財政支出口徑計量，中國是世界上最分權的國家，沒有之一。

圖1：中國預算內財政規模及其在中央與地方之間的分佈，1978-2012

中國行政集權與財政地方分權古而有之

中國爲什麼能在地方分權特別是財政支出（事權）分配上成爲世界的例外?

原因之一是中國曆來如此。在漫長的帝制社會中，作爲中央政府的朝廷，至少就其文官系統而言，規模非常之小，不過區區數千人而已。國內的一應公共和管制事務，從稅收到教化（如科舉考試），從驛站到河工，基本均由地方政府承擔。甚至在軍事財政也是如此。在朝代強盛之際，通常由地方政府在朝廷的統一調配遞解下，供養所轄地區的軍隊；而在朝代衰落之時，則出現軍閥控制地方行政，各自供養的局面。

如此分權，中國何以能夠保持大一統數千年不倒？其奧妙之一在於秦朝形成並綿延不絕的皇權官僚體制。在正常情況下，所有縣級以上文官和武將都由中央政府甚至皇帝任命，帝制中國的官僚政治集權爲它的行政分權和財政分權奠定了政治制度基礎。

從這個觀點看，民國近40年的歷史，大半是在地方軍政一體的境遇下渡過的。中央政府，無論是在北洋軍閥時期，還是南京政府時期，都沒有達到帝制中國中央政府（朝廷）強政治集權的狀態。

新中國同舊中國相比，則有沿襲有損益，但在變動中保持一點不變。這一點就是官僚政治集權。皇權雖然不再，但馬列主義的民主集中制爲政治集權，不但提供了更強的意識形態辯護，而且形成了更具操作性的手段。自建國至今，中共在各級黨政領導由上級、最終爲中央任命產生這一點上，從未有過一絲一毫的動搖。

然而，在行政和財政分權上，改革前後發生了重大的變化。建國後的前30年中央計劃經濟，地方政府在行政和財政事務上，幾乎沒有任何自主性。其主要表現之一是國家財政資金大量用於經濟建設，特別是基本建設（通常佔財政總支出的40%），國家經濟建設主要由財政融資，而財政建設資金絕大部分由中央政府及其部委執行。因此，國家財政支出的半數以上由中央政府完成。這一財政支出中央集權模式直到改革開放初期依然清晰可見（圖1）。

衆所周知，這一經濟管理模式使地方和民間發展經濟的動力消滅殆盡。再加上改革前無窮無盡的政治運動和鬥爭，導致中國經濟在毛澤東的晚年到了瀕臨崩潰的地步。

改革開放後財政大包乾：中央地方均尋求機會主義

所以，改革伊始，中共中央一方面強調以經濟建設爲中心，努力完成從革命黨向執政黨的轉變；另一方面則在堅守甚至強化官僚任命政治體制的同時，進行了大膽的行政分權和財政分權改革。著名學者許成鋼教授把這一體制稱爲「政治集權下的經濟分權」、或者「區域分權型的威權體制」，並精闢地指出改革時期中國出現的經濟成長奇蹟和衆多的嚴重的社會問題如環境汙染、貧富懸殊，均可從制度上歸因於這個中國式分權體制。

中國式分權體制在1980年代的主要表現形式爲財政大包乾制。在此之前，中國的財稅徵收方式沿用自秦以來的一貫做法，由地方政府負責徵收。但是，那時的地方不過是中央政府的稅收之手，並無任何自主裁量之權。財政大包乾給予地方政府以控制支配按契約規定的財政收入「剩餘」，即劃歸上級政府後的所有剩餘收入的權力。出於自身利益的需要，各地政府特別是那些經濟成長迅速的地方政府，很快就學會能使自身利益最大化的與中央政府博弈的方法：一方面，它們只完成爲財政合約要求的最低限度的財政收入，以求得將上解中央收入最小化。另一方面，它們想方設法變預算內收入爲預算外收入，因為後者無需與中央分成。

這樣做的結果是，財政收支規模佔國民生產總值比重逐步下降，即便是把預算外收支規模加進來，國家財政規模佔國民生產總值的比重仍然顯著下降（圖1）。這一發展，客觀上起到了藏富於民、國退民進的作用，曾爲鄧小平所讚歎的異軍突起的鄉鎮企業，就是在這樣一種地方分權的財政制度下形成的。

然而，財政大包乾的邏輯是不可持續的。上述地方政府預算內財政收入最小化、化預算內收入爲預算外收入的手法，雖然沒有違背財政包乾契約，但畢竟是鑽空子的機會主義做法。事實上，少數地方政府如北京市爲了留住收入竟然在1990年前後向中央政府隱瞞了幾十億元的財政收入。而財政窘迫的中央政府，在1990年前後，不得不重演百年前晚清政府派員向富裕的廣東省借款的苦戲。這些借款，從一開始，就沒有還的可能和打算。

結果，財政包乾制的邏輯下，中央和地方政府雙雙走上了機會主義的博弈道路。

分稅制改革讓中央和地方在擴大財政收入問題上一致

1994年1月1日開始實施的分稅制改革，徹底改變了中央與地方在財政分權關係的邏輯。

改革把最大稅種增值稅定爲中央與地方共享稅，並由新成立的國稅系統來徵收，並按央75%地25%外加稅收返還的既定規則統一劃給地方政府。這一改革使地方政府沒有機會在分成收入上搞收入最小化。更重要的是，財政包乾制下地方政府在分成財政收入上執行最小化戰略的動機不復存在。中央和地方政府在擴大財政收入的問題上利益完全一致。

各地政府不但努力協作在在地的國稅部門徵收國稅，以期增加自己的分成收入。（因此，各地國稅局的部門預算中，大約20%來自於所在地方政府的激勵性補貼）。而且，與此同時，地方政府更是不遺餘力地徵收完全屬於自己的地方專享收入，從預算內到預算外，從稅收收入到收費收入，從社保基金收入到土地出讓收入。原因無他，根據分稅制的規則，地方政府對劃給它們的分成收入和自有收入的使用，在不違背中央和國家的大政方針的前提下，享有充分的自主裁量權。

發展地方經濟，成爲擴大地方財政收入的最好的手段。這一點和經濟發展是硬道理的GDP主義在鄧小平南巡後被強化至極的形勢相配合，驅動中國財政規模不斷擴張（圖1）。

分稅制驅動下的GDP主義最終導致環境惡化

在1980年代，除了廣東珠三角的例外，中國經濟成長的動力來自離鄉不離土的鄉鎮企業（尤其在蘇南）和私人企業（浙江）以及地方國營企業。按企業所有歸屬分配財源的財稅包乾體制，促使地方政府非常看重企業的地方所有性質。土生土長的企業，通常會對家鄉的水土保持應有的敬畏感，再加上它們多建於輕工業和耐用消費品產業，國人的消費尚未進入住房、汽車等需要消耗大量能源建造並使用的階段，因此，1980年代的初期工業化並未對中國的環境造成重大的破壞。

而自1990年代中葉以來，在分稅制條件下，地方政府對於企業的觀點，發生了「不重所有、而重所在」的變化。招商引資儼然成爲衆多地方政府的頭等大事。外來的企業，包括民營的，外資的，甚至國有的央企，大多缺乏本地企業對鄉土的那般敬畏。中國經濟自1990年代以來的「世界工廠化」、重化工化和房地產化的背後，往往都有不斷流動的產業和金融資本和固守一地的地方政府的合作和共謀，而並非偶然地，中國地方政府的黨政主官多爲非本地人出任，而且變動頻率極高。這些力量的結合，在使中國獲得20餘年兩位數高速經濟成長的同時，也使其付出了產能過剩、環境惡化的沉重代價。

改革帶來的地方分權提供社保也是一種例外

1990年代，作爲經濟市場化改革的一部分，中國進行了「抓大放小」、「減員增效」的全國性的國有企業改革。結果，除了行政和事業部門外，單位不再成爲中國勞動者的社會保障的提供者。中國開始建立政府主導的社會化保障網路。從那時到現在，這個社會化保障網路一直處於各地政府分而治之的分權實施狀態。以最大的城鎮基本養老保險基金爲例，除了四個中央直轄市的例外，其餘各地的統籌水準基本上仍然停留於縣市層次。這一發展，大大加劇的中國財政支出分權的水準。

中國社會保障特別是養老保險收支的地方分權化，在全世界的範圍上看亦屬例外。發達國家不論採取聯邦制或單一制，均由中央政府主導社會保障特別是養老保障。實行社會保障計劃的發展中國家，也多由中央政府主導。

從理論上看，中央統籌社會保障，使保險基金庫在一國範圍內最大化，風險分散最大化，並有助於社會公平。進而言之，在資本和勞動力自由流動的市場經濟條件下，社會保障財政的地方化根本無法成立。這是因爲，如果某地提供比其他地方更好的社會福利項目，必然使它成爲福利磁石，吸引大量人羣來該地享受福利；與此同時，在財政分權的條件下，該地的福利開支只能來自在地的財政收入，爲此它的財政徵收水準不得不超過其他地方，而這必然使資本和勞動力以腳投票，遠離而去。於是，在資本和勞動力充分自由流動的市場經濟條件下，社會保障服務的地方分權化必然導致各地政府的「逐底競爭」，儘量降低稅收水準，儘量少提供社會保障。這是造成在許多國家那裏社會保障主要由中央政府提供的事實的主要原因之一。

中國之所以能夠以地方分權的方式提供社會保障服務，根本原因在於戶籍制度。依靠這個制度，地方政府能夠在吸引資本和勞動力流入的同時，把非本地甚至非城市戶籍人口排除於在地的社會福利網之外。結果，中國的社會保障福利能夠在地區之間、階層之間非常不平等的分配下延續至今。

中央政府的政策要求和轉移支付雖然在一定程度上緩解了不平等狀況，但離社會公正和效率的起碼要求還差得很遠。社會保障物品和服務分配的不平等又給予地方政府以強烈的誘因去維持並保護早已不合時宜的戶籍制度。

總之，中國今天的衆多公共政策問題，如產能過剩、環境汙染、社會保障提供的低水準和不公平分配，都與中國式的地方分權息息相關。

這些問題的治理需要改革和完善中國式分權。首先，中央政府應當承擔更多的事權，尤其是與社會保障相關的事權。基本養老保險由於只涉及到資金的收取和支付，由中央政府來操作即全國統籌，從技術上來講完全可行。

其次，中央政府對地方官員政績的考覈標準，再也不能唯GDP是論。社會政策和環境保護應當成爲優先考覈標準。

最後，也是最重要的是切實落實基層民主參與。在經濟發展和環境保護等事關公民切身利益的問題上，各地政府的決策，應該充分考慮當地居民的意見。例如，一個大型重化工投資項目可能確實爲國家經濟佈局所需，而且也會給項目落戶地居民帶來就業和收入成長等好處，但也不得不考慮落戶地的環境容量。項目落戶地居民對這些問題的權衡應當進入項目決策的過程。廈門市民參與PX項目選址的決策就是一個好例。2007年，廈門市民透過和平理性的集體參與行動，促使地方政府做出PX項目選址從廈門改往漳州古雷半島落戶的決策。PX項目原定實施地點廈門海滄區，當時居民已經相當稠密，且與人口更密集的廈門島隔海相望，近在眼前而項目新址古雷港經濟開發區則人口密度遠低於廈門，且相對封閉在工程上易於控制和管理。並且，PX項目落戶於經濟發展和居民收入水準顯著低於廈門的漳州，具有更爲顯著的經濟邊際效應。於廈門、於漳州、於福建，都是多贏的結果。事實證明，廈門和福建的經濟發展，並沒有因PX項目未在廈門落戶而受損。與此同時，廈門和福建的環境和空氣質量在中國各地區名列前茅。

（注：本文僅代表作者個人觀點，本文責編 mojing.huo@ftchinese.com）