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中國改革

中國政企關係40年:評價與反思

聶輝華:如何認識過去40年中國改革過程中的政企關係?鑒往知來,什麼樣的政企關係有利於實現可持續的經濟發展?

政府是經濟活動的管理者,而企業是經濟活動的細胞,因此政企關係是經濟社會發展過程中最重要的關係之一。從古至今,由西往東,盡皆如此。2018年前後發生了多次企業家網路「上訪」事件,凸顯了當下政企關係的敏感和脆弱。今年是改革開放40周年,如何認識過去40年的政企關係?鑒往知來,什麼樣的政企關係有利於實現可持續的經濟發展?在今天這篇文章里,我試圖從一個經濟學者的角度回答上述兩個重要問題。

一、政企關係的定義和分類

當前對政企關係的討論,總體上還停留在比較粗淺的層面,就是分析企業跟政府有關係還是沒關係,有關係的好處在哪裡。要深入理解政企關係,首先要定義政企關係,並且進一步區分政企的類型。在一個社會中,政府和企業是對應的,官員和商人是對應的,因此我個人認為,「政企關係」是比「政商關係」更為正式的表述。事實上,根據我們對中國期刊網的查詢結果,1978年到2012年,「政企關係」一詞出現的頻率要明顯高於「政商關係」一詞的頻率。2012年之後,「政商關係」成為更流行的說法,它其實是對英文單詞government-business relation的直譯。在本文中,我們將兩者等同對待。

政企關係,是政府通過一些政策(如補貼、稅收、規制)與轄區內企業在博弈過程中形成的某種互動模式。因此,政企關係應是廣義的「營商環境」的一部分。根據聶輝華(2018),我們從兩個維度將政企關係分為四種基本類型:(1)政企合作(圖1第1象限),表示政府深度干預企業的生產或經營活動,同時政府和企業的互動行為都符合法律法規。政企合作又包括三種子類型:政府強、企業弱的依附型合作,極端形式是政企合一;二是政府和企業對稱的合作;三是企業強、政府弱的不對稱合作。(2)政企分治(第2象限),表示政府幾乎不干預企業的生產或經營活動,同時政府和企業各自遵守法律法規。政企分治的極端狀態是「無為而治」。(3)政企傷害(第3象限),表示政府幾乎不干預企業的生產或經營活動,但是政府或者(和)企業通過違法違規方式傷害對方。政企傷害可以分為三種子類型:政府單方面傷害企業,企業單方面傷害政府,政府和企業相互傷害。(4)政企合謀(第4象限),表示政府深度干預企業的生產或經營活動,同時政府和企業之間通過違法或違規的方式進行利益交換。

如何看待國企的角色?廣義的政企關係應該包括國企。一方面,當我們分析國企(尤其是央企)與地方政府的關係時,國企更像是企業;另一方面,當我們分析國企(尤其是平台公司)與民企或外企的關係時,國企更像是準政府部門。當然,當我們談論政企關係時,多數時候其實是談政府與民企的關係。

二、四十年政企關係的階段特徵

自1949年以來,中國的民營經濟從小到大,茁壯成長。中國國家主席習近平在2018年11月1日的民營企業座談會上,曾經高度概括了民營經濟的「五六七八九」特徵,即貢獻了50%以上的稅收,60%以上的國內生產總值,70%以上的技術創新成果,80%以上的城鎮勞動就業,90%以上的企業數量。如果看就業人數,根據國家統計局的數據,我們會發現自1992年以來無論是個體戶還是私營企業的就業人數,都是一路上揚,快速增長。

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