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預算

美國政府「關門」與中國的預算改革

鄧聿文:美國政府預算和撥款的繁瑣程序常被兩黨利用,但這才在最大程度上保證納稅人的錢不被政府超支和濫用。

自1月20日起,美國聯邦政府因短期預算法案未獲參議院通過而被迫「關門」,恰好這也是特朗普執政一周年的日子。美國國會,或者更具體地說,國會中的民主黨,是要以這種方式來「慶祝」特朗普執政一周年紀念日的,但美國民眾對此倒沒有多大反應,因為這已不是他們第一次經歷政府關門的事情。

不應把美國政府關門視為「政府治理能力低下」的「笑話」。從憲制角度看,政府因預算得不到國會同意而關門,正顯示預算作為國會制約行政權力的一種手段而發揮作用。在美國的憲政制度設置中,預算權是國會的一項實質性權力,國會通過預算的分配和批準,來制衡政府。此中邏輯不難理解。中國人愛說一句話:錢不是萬能的,但沒有錢萬萬不能。這話對政府尤其適用,政府的運行乃至「為人民服務」,都是要以錢為基礎。沒有錢,政府什麼事都辦不成,那不就乾脆關門歇業?

雖然美國憲法授予了國會掌管「錢袋子」的絕對權力,但國會通過預算權來約束政府並非一開始就如此,而是經歷了一個逐步發展和完善的過程。其中,主要是四部法律的實施從程序上完善了預算權,使之牢牢成為國會堅守的陣地,這就是1921年的《預算與會計法案》、1974年的《國會預算和扣款控制法》、1985年的《格拉姆法》以及1990年的《預算加強法》。

當然,不必否認,美國對政府預算和撥款規定的一套繁瑣程序,常常被兩黨利用,成為兩黨在國會鬥爭的工具,並不時導致政府停擺。此次聯邦政府關門,就是民主黨借預算權在移民問題上壓共和黨和白宮讓步。這是這套程序看似不好的一面。但也正因此,才在最大程度上保證了納稅人的錢不被政府超支和濫用。

預算權的實質是對稀缺資源在政府和社會以及政府不同部門之間的配置,誰掌握了這一權力,誰就能夠左右政府。在民主國家,一般是把該權力授予代表人民的國會。所以,在民主國家,政府花的每一分錢都得有詳盡的預算和理由,都須經國會批準。不經授權,即使貴為總統也不能亂花一分錢。比如特朗普計劃要去參加「達沃斯論壇」,如果屆時國會還未通過臨時法案,特朗普的行程很可能受影響。國會預算權在美國等國的政治結構中的此種功能,被稱為「牽制平衡的憲政大廈賴以矗立的中流砥柱」,它使得選民和納稅人能夠藉此而實現對政府權力強有力的約束。

預算不僅具有憲制價值,約束政府對資金的使用,還可以提高政府效率。故美國等國對預算的設置及其實踐經驗,雖不能完全為中國照搬,但其背後體現的一般邏輯是可以為中國借鑒的,可以成為正在尋找政治轉型路徑的中國一個較為現實的選擇。

中國這些年在政治改革方面,雖然在某些局部上有所進展,但總體而言是不進反退。政治改革停滯不前的一個重要原因,是未能找到一條讓官方打消顧慮、負作用小的方法和路徑。人們一談政治改革,往往從競選、信息自由化等敏感領域開始,這使得官方懷疑政治改革和轉型背後的用意,也擔憂一旦推進政治改革,會導致社會出現動蕩。如果從預算入手,加強人大對政府預算的控制權,推進預算公開和預算民主,通過改革預算而起到監督和約束政府的實質作用,少了政改的意識形態色彩,卻同樣具有政改的效果,或許官方就願意試試。畢竟中國也存在財政資金使用效率不高的問題。

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