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美國經濟

美國需要什麼樣的外來投資審查機制?

薩爾拉丁:對外來投資的審查必須達到一個平衡:確保美國仍是具有吸引力的投資目的地,同時確保國家安全。

日前,共和党參議員約翰•科寧(John Cornyn)宣布了改革美國外國投資委員會(CFIUS)工作方式的立法。世界和國際金融在CFIUS成立以來的40多年裡發生了翻天覆地的變化,是時候由立法者審議該委員會的工作流程,以使其更好地發揮作用。

自1975年以來,這個鮮為人知的跨部門委員會一直負責審查可能影響國家安全的交易。隨着時間的推移,隨着國家安全面臨的威脅改變,該委員會的任務也發生了變化。從冷戰時代到網絡戰爭,CFIUS一直反映了當代要務,比如上世紀90年代初日本對美投資增加,或者9/11事件之後關注保護關鍵基礎設施。

快進到2017年的新環境。對國家安全構成的威脅來自不同方向和源頭。技術進步帶來更多的脆弱性。我們現在看到的世界以全球化和貿易摩擦為特徵。同時應該指出的是,改變的不只是威脅,而且還有交易架構、參與者 (想想私人股本),以及反映全球化程度提高的投資類型(想想聯合投資)。

這些因素,加上近年中國投資激增,匯聚成一場完美風暴,讓現在成為重新評估CFIUS運作方式以及如何改進這種方式的理想時機。

在考慮改革以更好適應當今時代的時候,重要的是要記住,要讓改革有效,它們必須達到一個平衡:一方面確保美國仍然是世界上最有吸引力的外國投資目的地之一,另一方面要確保我國公民的安全。

首先,規範CFIUS工作流程的法律是明確的:如果一筆交易可能導致美國企業被外國控制,CFIUS就可以審查這筆交易。當一家外國公司或其所在國家的政府可能「控制」一家美國公司的時候,CFIUS就可以啟動審查。控制仍然是重要的。

但是,新的立法正確地認識到,控制已經不是威脅國家安全的唯一途徑。有時,即便沒有控制——例如,通過少數股權獲得敏感的新興技術和訣竅——也會讓我們的國家安全面臨風險。此外,僅僅一項資產——例如,知識產權及相關技術訣竅——可能是一家企業的「皇冠上的珍珠」,因此,新的立法認識到,收購一項這樣的資產就可能給國家安全帶來風險,就像收購一整套製造業資產一樣。這些都是CFIUS肯定能夠做得更好的領域。

其次,CFIUS必須繼續專註於國家安全這個狹窄而單一的焦點,並實行直截了當的流程以鼓勵投資,讓申請批準輕鬆便捷。就第一點來說,科寧的立法似乎成功地明確聚焦於國家安全。這項立法沒有設置經濟測試,也沒有點名具體國家。對針對性的幾個敏感領域(帶有某些豁免)進行強制審查是有道理的。

但魔鬼存在於細節當中,監管和執行將至關重要。就第二個衡量標準而言,目前還難以評判。低風險且經常獲批的重複申請者將會歡迎新的「簡潔版」申報流程,這樣他們有可能更快獲得審批決定。

但是話說回來,傳統的審查和調查過程將會更長,而且在得出結論的時間和結果兩方面都更加不可預測。現在75天的流程將增加到90天,在「特殊情況下」還可能再增加30天。我們都知道「時間就是金錢」,當10億美元的交易懸而未決時,情況更是如此。我們需要確保,帶有這些潛在新障礙和不確定性的新法律,不至於讓企業放棄申請。

第三,無論國會最終對CFIUS作出什麼改變,該委員會都需要有充足的資源來履行其職責。目前,該委員會的資源受到日益複雜且數量創紀錄的交易的挑戰。與此同時,CFIUS各機構的關鍵高級政策職位空缺,而專職的職業人員也達到極限,這減慢了重要決策的速度。解決這些問題需要時間、資源和合格的員工。

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