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2017年度報告

城市發展:政策需尊重規律

陸銘:不理解高、低技能勞動力「互補」關係,將導致服務業供給減少,價格上升,加劇城市內部身份不均等。

【編者按】歲末臨近,針對一年政經大事回顧與來年展望,FT中文網組織專題《2017年度報告》。編輯事宜,聯繫徐瑾jin.xu@ftchinese.com。

中共十九大提出,要建立更加有效的區域協調發展新機制,「以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局,加快農業轉移人口市民化」。與之前有關城市發展的表述不一樣的是,這一次沒有明確地表示要嚴格控制超大城市人口。這一變化,是短暫的還是長久的,仍然需要時間去了解。

2015年12月中央城市工作會議提出要尊重城市發展規律,但是城市發展規律是什麼,卻一直沒有講清楚。事實上,有三個非常清晰而普遍的規律,呈現在世界城市發展的進程當中。第一,隨着經濟發展水平的提高,城市化水平也不斷提高。第二,城市人口越來越向大城市和附近的都市圈集中。第三,在一些發達國家的大城市,隨着服務業的發展,人口正在回歸中心城區。

近來中國在城市化的相關政策上出現了一些積極的調整。在土地政策上,已經開始發生明顯的變化。自從2003年以來,截至目前為止,中國把土地供應作為限制沿海地區特(超)大城市發展、並且相對鼓勵欠發達地區發展的一種政策手段。然而,前者是人口流入地,後者是人口流出地,結果導致了新增土地供應方向和人口流動方向嚴重的背離,進而引發了人口流入地房價快速上漲,而人口流出地出現大量住房庫存和新城變鬼城的現象。最近,終於在中央層面明確提出,要將建設用地指標的配置和人口流動方向一致起來。這一點可能成為房地產市場穩定發展的長效機制之一。

如果土地供應和人口流動方向一致,那麼,中國形成若干集聚人口的城市和都市圈將更加勢不可擋。世界級的都市圈和城市群將出現在珠三角、長三角和京津冀地區,其中在核心的超大城市周圍形成以日通勤圈為大致邊界的都市圈,將只是時間早晚的問題。遺憾的是,目前的「粵港澳大灣區」等提法仍然只是在「城市群」的概念。事實上,比城市群建設更為緊迫的是,要在這些城市群內部形成若干個和「全球城市」量級相當的以超大城市為核心的都市圈。這幾個都市圈如果要和東京都市圈對標的話,人口將超過3000萬(甚至更多),都市圈的半徑在50公里左右,內部由密集的網絡狀的軌道交通連接,來應對人口增長帶來的用地和通勤需求。我一直呼籲中國立即啟動上海都市圈、京津冀都市圈、廣州都市圈和深圳都市圈規劃,讓超大城市和周邊其他中小城市的一體化程度進一步加強。但願這個呼籲能夠被政策制定者看到。

與城市化相關的另外一個重大變化發生在住房市場。首先,我要再次強調,中國不存在全國範圍房價普遍高的問題,而是在人口流入地土地和住房供應跟不上人口增長,相反,在人口流出地大量建設新城。這是住房供求在空間上嚴重錯配的問題,以及不同城市的房價分化問題。解決這個問題,必須五管齊下。第一,上面已經說到,要讓土地供應適應人口增長的趨勢。第二,在城市建設用地內部增加商住類用地比重,相應減少工業用地比重,既有的低密度工業用地要轉為居住用途。第三,在商住類的物業當中,要增加居住類的比重,相應減少商業地產所佔比重。一部分相對利用低效的商業地產,可以轉化為居住類用途,這需要在法律和政策兩個方面做出突破。第四,在超大城市,特別是在沒有古建築保護的街區,應考慮適當放鬆容積率管制。第五,應增加租賃房的供給,適應相對年輕和低收入人口的住房需求。目前看來,以上五條的第五條首先獲得了突破,其他四點仍然期待加強改革力度。

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