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智慧城市群

治理大城市病不能以新「城市病」為藥方

徐立凡:一些城市對大城市病的治理,也導致感染新城市病的新生危險出現:即以機會平等的退化為代價換取城市的空間優化。

1961年,「城市教母」簡•雅各布斯決定對1950-1960年代美國城市的大規模建設計劃展開批判。她辛辣地寫道:「如果說城市中的改建部分以及遍及城市各處的無休止的開發項目正在把城市和周邊地區變成一碗單一的、毫無營養的稀粥,這並不奇怪。所有這一切以第一手、第二手、第三手或第四手的方式,出自同一碗知識稀爛粥。在整整四分之一個世紀中,我們的經濟和社會中沒有哪個部分像城市一樣曾被這樣有目的地加以控制,以準確地達到我們正在達到的這種狀況。」

簡•雅各布斯大概想不到,在此後半個世紀里,全球大城市建設大都仍然遵循着「知識稀爛粥」規定的邏輯。特別是那些將大城市建設視作現代化獎狀的後發國家。被嚴格控制和引導的土地項目開發,在塑造了一個個新的但過於雷同的城市風貌的同時,也帶來了許多貽患。現在人們將這些貽患命名為「大城市病」。聯合國人類住區規劃署發布的《全球人類住區報告2009》對「大城市病」的總結是:氣候變化和城市對化石燃料動力汽車的過度依賴所帶來的環境挑戰; 快速城市化、中小城鎮的飛速發展和發展中國家青年人口的擴張帶來的人口挑戰;社會和空間的不平等、城市擴張和無計劃的半城市化等。

毫無疑問,作為最近30年城市化率最快、大城市建設力度最大的國家之一,中國的許多大城市也患有類似的「大城市病」。實際上,中國不少城市的大城市病,遠比簡•雅各布斯當年要抨擊的情況更複雜——這些病狀不僅源於城市規劃者的「知識傲慢」,還源於城市規劃者們在城市建設中夾雜了過多的功利性政治追求。這些追求因城市決策體系的「權力傲慢」而被無限釋放,由此也增加了今天中國城市治理大城市病的難度:不僅要警惕「知識稀爛粥」,還必須對具有強大慣性的滯後決策體系進行穩健和有序的改造。很大程度上,後者更為困難。

由此也可以理解,為什麼近年來中國治理大城市病越來越注重製訂城市戰略空間規劃,以及利用空間規劃對公共部門的職能進行整合等步驟。這些步驟不僅是對治理大城市病的臨床實驗,長遠看,還勢必影響到以大城市為中心的區域決策和管理體系的修正。除非懷有先天偏見,多數人會同意,對於治理中國的、涉及行政體系更深層的大城市病來說,這是必要的手術準備。觸動了各自為政的城市管理「領地」,才有可能創造出真正的公地管理空間,而在中國的現實情境下,能夠進行先期驅動的不可能是私營部門,只能是政府部門。聯合國人類住區規劃署《全球人類住區報告2009》中的關鍵信息中,就包括「政府應越來越多地在城市和城鎮發揮更為核心的作用,以便引導發展計劃,確保其基本需求得到滿足。」當然,對此簡•雅各布斯恐怕殊難認同。

但這並不代表簡•雅各布斯當年的抨擊已不適用。現在,一些城市為治理交通擁堵、提升城市資源承載力,有的大規模拆除違建,許多小店鋪、小企業要麼外遷要麼被迫關停,有的乾脆以行政手段凍結房地產交易。而且有不分城市職能一刀切行事的趨勢。這種粗放式做法固然可以說是依法治市的內在要求,也是治理大城市病的需要,但也導致感染新城市病的新生危險出現:即以機會平等的退化為代價換取城市的空間優化。

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