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雄安新區

從城市經濟學的視角看雄安計劃

盛洪:「北京過大」是政府直接配置資源的後果,真正的解決之道是讓市場起決定作用,不是建設一個更大的北京。

目前,對雄安新區定位的最權威解釋是說,它要「疏解北京的非首都功能」。這說明,北京人口的巨大壓力是提出疏解的主要原因。那為什麼北京有如此之大的人口壓力呢?是否「首都」就必然要有人流的不斷湧入,那些「非首都功能」非理性地不請自來,打破了原來首都規劃的理想安排?

從城市經濟學的角度看,除了政治中心與軍事要塞,一個城市的定位、形成、發展及其最終規模是由市場決定的。一般而言,這些城市都是在貿易通道的節點上,由於其特定的位置,到達的便利程度,長途貿易整休所需的恰當距離,改換運輸方式的口岸,周邊腹地的人口密度和縱深等,決定了它們的位置和基本規模。該城政府對交易活動徵稅,用於對市政基礎設施的投資、公用事業服務和其它公共物品的提供,而這些受本地財政收入規模約束的公共服務規模,又與本城的交易活動規模達成平衡。即使是政治活動,也廣義地被認為是交易活動,相應的城市規模也受制於由它們而形成的財政規模。

然而如果有政府干預,會帶來一些扭曲。我們很容易發現,「北京過大」有兩個原因。一是政府佔有國民收入的份額太大。據我最近的估計,中國的宏觀稅率約為45.6%(2013)。而中央政府的財政收入份額近十年來約為48.7%,支出份額僅為16.6%。2015年,這中間的差額約為43725億元,依賴於中央政府在地區間的轉移支付。其中又分為一般轉移支付和專項轉移支付。前者是常規的因而也比較規範,而後者分配的具體規則並不確定,很大程度上要靠地方政府進京「跑部錢進」,即到中央政府各部門遊說。儘管專項轉移支付只佔40%多,絕對數也是很大的。

另一部分中央政府控制的資源,是包括土地資源在內的自然資源。如果不按市場規則,由政府分配或者免費劃撥,或者以低於市場租金的價格分配(如石油開採的資源租稅只有每噸30元左右,經常不到市場租金的十分之一),那麼,以低於市場價格獲得這些稀缺資源就相當於獲得了「租」。還有就是進入到某些行業的行政許可。由於有政府進入管制,這些被管制的行業就具有壟斷性質,獲得進入許可就獲得了壟斷利潤。而行政許可審批的項目多達數百項。還有價格管制。管制價格定多少就大有尋租空間。據報導,國家能源局煤炭司的一個副司長,竟可獲得2億多元的賄賂,就是這種情形的生動寫照。

據2010年的不完全統計,「除54家副省級以上單位的駐京辦之外,還有520家市級單位駐京辦、5000餘家縣級單位駐京辦。如果加上各級政府部門設的聯絡處、國有企業和大學的聯絡處,各種駐京機構超過1萬家。」(《南方日報》,2010年8月24日)儘管中央政府進行過限制和清理,但多數駐京辦只是「轉入地下」。更退一步,地方官員在京買房的情況也很多,這是無法阻止的。

要遊說,就要有活動,有需求。為遊說活動服務的產業也隨之發展。據說在國家發改委旁有一條禮品街,是收禮官員處理禮品的地方。街上的商店以低廉的價格收購禮品,再以便宜的價格賣給送禮人,如此循環,也是生意。明的暗的「駐京辦」本身就增加了大量人口,說有10萬人也不為過。這些駐京辦人員相當於常年的旅客,他們的需求帶來了北京的就業增加。如果一個常年遊客能夠創造一個直接就業機會的話,據北京的旅遊就業乘數(張佰瑞,「北京旅遊就業效應和就業乘數分析」,《北京社會科學》,2010年第1期),駐京辦能直接間接地創造34萬個就業機會。當然,到北京的公幹不僅是爭取經濟資源,更重要的是爭取政治資源。這當然最終歸結為經濟利益。地方官員到北京的動力會更強,也為北京的過大作出了貢獻。

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