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2017中國兩會

反腐靠什麼:監察委員會還是司法機關?

王軍洋:增強紀檢監察系統的獨立性不是終極藥方。腐敗根源是權力不受監督,與什麼機構執掌權力並無必然關係。

根據中紀委網站最新消息,「十八大」以來,中國反腐運動查處的高級幹部(副部級及以上)就已達200多人(公開的有150多人),從2013年到2016年9月,全國紀檢監察機關共立案101.8萬件,給予黨紀政紀處分的人數也達到了101萬人。

但相關研究表明,在增強公民的政府信任方面,聲勢浩大的「打虎運動」並未取得中央所期待的效果,甚至取得了一些相反的效果,一方面越來越使民眾對反腐感到麻木,另一方面,甚至增加了對中央政府腐敗的感知(倪星,李珠,2016)。

對於這一反腐困境,學術界做了廣泛的討論。香港大學法學院的傅華伶教授認為,將反腐權力從黨轉移到法院是「一勞永逸」(permanently)控制腐敗的一個辦法,這種建議在法學界也有著較為廣泛的支持。

但是領導層似乎沒有從這一角度來改革反腐體系,2016年10月底閉幕的十八屆六中全會首次將監察機關與人大、政府、司法機關並列,兩周後正式發文在北京市、山西省、浙江省試行由同級人大(而不是政府)產生監察委員會的新體制,藉以「整合反腐敗資源力量,擴大監察範圍……構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制」。

作為地方試驗,2017年1月18日,山西省第十二屆人民代表大會第七次會議選舉出第一屆山西省監察委員會。姑且不論反腐運動內在的某種政治性質,僅從技術性上討論升格監察機關對反腐的影響,或者轉移反腐權力到法院建議的可行性,需要從下面幾個方面來考察。

首先,中紀委與中央政法委在反腐問題上的權力衝突問題。根據中共內部的歸口管理制度,中央政法委分管法院、檢察院、公安系統、司法部和國安部,而中紀委在政府體系內則與監察部合署辦公,兩個系統之間並不能交叉指揮。就職能而言,主責黨內反腐審查的紀委系統與實施反腐司法調查的檢察院(內設的反貪局)和法院之間的職能邊界並不清晰,工作內容高度相似,而在此之上、同屬黨中央平行職能部門的中紀委和中央政法委自然難免會出現權力齟齬。所以,在其他政治設置不變的情況下,將反腐職責從中紀委轉移至法院系統的建議,實質上意味著中紀委向中央政法委讓渡權力。

無論這樣的建議效果如何,但考慮到當下的政治現實,該建議的可行性非常低:一方面,近年來中紀委權力擴張迅猛,日益從一個專業反腐機構演化為一個廣義的政治監察機構(political supervisor)。其二,相比之下,自周永康被查辦之後,中央政法委一直處於權力的相對低潮狀態,中央政法委書記一職被移出常委之列,新疆穩定協調小組和武警指揮方面的權力也被褫奪;在地方上,中組部也在2010年發文要求省級政法委書記不再兼任省級公安廳局長,這些做法無疑都削弱了政法委在體系內部的話語權。而在中紀委與中央政法委一升一降且二者有所衝突的權力格局下,任何試圖讓渡中紀委權力給中央政法委系統的建議都是不切實際的。

其次,關於升格監察機關後的反腐效率問題,需要將之納入同級黨委體系來評估。根據《行政監察法》規定,目前的監察系統屬於同級政府的一個組成部門,其監察範圍限於「本級人民政府各部門及其公務員、本級人民政府及本級人民政府各部門任命的其他人員和下一級人民政府及其領導人員」。此次升格後的監察系統則由同級人大產生,與政府、司法機關並列,理論上而言,這有助於擴大監察對象,將原先不能覆蓋的事業單位(如學校和醫院)納入在內。

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