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環保

破解中國城市空氣污染難題

天則經濟研究所客座研究員王軍:公眾環保意識的覺醒,使整治空氣污染遲早成為中國政府需要面對的又一項民生工程。現在到了政府展示決心和落實行動的時候了。

近來,城市空氣污染引起了中國社會各界的高度關注,霧霾、沙塵暴和PM2.5成為人們掛在嘴邊的話題。據報導,在今年1月的31天中,北京僅5天沒有霧霾。「有關部門」給出的需要18年才能整治霧霾的說法,不僅令人頓生「等不及」的感嘆,也想追問為什麼治理需要如此長的時間,因為中國的「神舟探月」計劃似乎也沒有如此耗時過。

不管怎樣,社會各界對解決空氣污染的呼聲已是一浪高過一浪。畢竟,空氣污染與我們每個人都相關,且無時無刻不在影響我們的健康。怎樣解決這一難題呢?為此,我們需要澄清兩個問題:一是,究竟誰是整治空氣污染的主體?二是,如何落實相關治理措施。

回答第一個問題很簡單,政府是環保的主體,這在全世界都是一樣的,理由也可用經濟學常識來說明。這種常識便是,對於空氣質量這樣的純公共物品,私人是沒有動機提供的,此時市場機制失靈了。也正因如此,才需要政府干預,由政府來提供此類物品不僅順理成章,而且不可推卸。拋開其他一切不說,僅保護環境,確保空氣質量這一件事,就可上升至政府為什麼存在這樣的高度。認識到這一點是重要的,因為它能讓我們知道誰是空氣質量的第一責任人。

第二個問題較複雜,但政府在其中仍扮演著不可替代的角色。這裡涉及到諸多環節,我們可列出其中兩點。

首先還是制度上的保證。儘管中國已頒布了不少環境保護方面的法律法規,如2000年4月的《大氣污染防治法》等,但許多法規並未起到應有的效果。除去有法不依、執法不嚴這些老生常談的問題以外,整治城市污染還急需破除體制上的一些痼疾,剔除相互掣肘的環節。例如,實施垂直化的環保管理體制已經喊了很多年,但仍未落實。近年媒體不斷披露,一些地方環保部門偏袒甚至庇護本地企業排污行為,與排污企業沆瀣一氣的事件,這正說明目前的環保體制出了問題。根本原因在於,目前中國各地環保局長的烏紗帽不是由其保護環境的功績決定,而是由唯GDP是圖的地方一把手任命,於是,地方環保官員自然會對當地的污染狀況睜一隻眼閉一隻眼。因此,儘早推行環境監管的垂直領導,同時將這一部門挪移至人民代表大會管理,擺脫行政干擾,不僅是大勢所趨,而且也是解決包括空氣污染在內的所有環境問題的制度性基礎。

與其他幾類污染形態(如廢水和廢渣等)不同,空氣污染的治理非常複雜,技術上也更為困難,因為空氣的流動和漂移會使得我們很難將空氣污染物限定在某個特定區域。人類的活動和健康因此受到影響,特別是,空氣污染造成的健康損害往往需要較長時間的觀察才能確認,不僅難以對施害者進行追責,而且也對普遍實行的「誰污染誰治理」的法律原則造成了挑戰。

目前,中國許多城市都出台了針對空氣質量的管制條例,但多數只強調了防,而忽視了治,這顯然有失偏頗。整治污染既要防,更要治,而且是從源頭上治。如何治呢?治污需要長期的努力,投入和收益的不對等意味著治污不大可能通過市場來解決,甚至地方政府也難以產生治污的動機。即便如此,治污仍離不開政府的強力介入。由於空氣中的污染源可能是跨區域甚至跨國境的,因此,整治起來較為棘手。

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